Président du tribunal pour enfants de Bobigny
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| Audition de JP Rosenczveig président du tribunal pour enfants de Bobigny président de Défense des Enfants International-France par la Mission parlementaire d’information sur la famille et les droits de l’enfant le mercredi 11 mai 2005 Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs En guise de liminaire Avant de répondre au questionnaire très précis que vous m’avez adressé, permettez moi quelques considérations générales qui donneront du sens à mon propos dans la mesure où je le nourrirai autant de considérations militantes – je préside DEI-France – que professionnelles. Vos questions sont centrées sur la protection de l’enfance contre les violences et autres maltraitance qui guette ou frappe les plus jeunes. De fait des dispositions s’imposent pour améliorer notre dispositif. D’ailleurs régulièrement il l’est. Et pourtant il reste encore et encore perfectible ! La protection de l’enfance passe par la prise en compte de l’ensemble des droits de l’enfant et spécialement du droit de participation des enfants Pour beaucoup, et de longue date, parler des droits des enfants, c’est parler des enfants maltraités ou délaissés. Point à la ligne ! Avec bien d’autres, j’avance que la première ligne de protection de l’enfance tient bien dans le statut fait aux enfants dans ce pays. De la même manière, on sait de longue date que la meilleure manière de lutter contre les violences faites aux femmes tient dans la considération dans laquelle on les tient ! On ne casse pas ce que l’on respecte ! On oublie trop souvent que :
En d’autres termes, les droits des enfants ne se réduisent pas aux seuls droits liés à sa protection : l’enfant n’est pas qu’un objet de protection, mais un sujet et comme sujet, son droit premier est bien celui d’être protégé. Sa protection assurée, d’autres droits s’ajoutent. Comme je le développais ici même, voici maintenant quelques 5 ans devant la Mission sur les droits de l’enfant présidée par M. Laurent Fabius, notre pays dispose d’une marge de progression sur le statut fait aux enfants de France! Depuis si des progrès sont régulièrement enregistré des ponts noirs perdurent que nous ne devons pas nous cacher. Les rapports de DEI-France en rendent compte publiquement tous les deux ans. Je ne peux que vous inviter à vous y référer. Je vous ai porter le rapport 2002 ; vous aurez sous peu le rapport sur 2003-2004. Le Comité des Experts de l’ONU le 4 juin dernier ne disait rien d’autres qui avançait des Observations et Recommandations précises au gouvernement français. Au nom de DEI-France nous avons demandé le 4 novembre dernier à Monsieur le président de la République es qualité de garant de l’application des traités ratifiés par la France et à Monsieur le premier ministre les suites que les pouvoirs publics français entendaient donner à ces recommandations. Je vous remets ces courriers (voir annexe 1). Nous sommes toujours dans l’attente d’une réponse et même dois-je ajouter d’un accusé de réception ! Ce sera donc ma première proposition à votre Mission, Monsieur le président : nous souhaitons que vous demandiez au gouvernement français de se conformer aux Recommandations du Comité de juin 2004 et de rendre compte au Parlement dans le rapport qu’il doit vous remettre chaque année – loi de 1993 oblige et qu’il ne vous remet pas ! – des suites qui lui y auront été données. (Proposition 1) Il y va quelque part du crédit accordé aux pouvoirs publics. Dois-je rappeler que les propositions de la Mission Fabius n’ont guère été suivies d’effet ? Je pense spécialement à la proposition 1 visant à combattre la résistance de la Cour de Cassation sur l’applicabilité directe de la CIDE. Le conflit sur la portée de ce traité entre la Cour de Cassation et le Conseil d’Etat est un vrai problème qui freine l’application de la CIDE et nous discrédite à l’étranger. S’agissant d’une mesure essentielle pour que ce texte historique sur les droits de l’homme de l’enfant produise son plein effet, je crois nécessaire de vous demander spécialement de reprendre cette recommandation à votre compte d’une loi de clarification de la portée des dispositions de la CIDE et … de concrétiser au plus tôt puisqu’après tout il dépend beaucoup de vous qu’un tel texte vienne ) échéance (Proposition 2) Concernant les droits à prestations, la lutte contre la grande pauvreté des enfants est devenue un enjeu essentiel. Si le sort des 13 millions d’enfants de France est plutôt enviable, je rappellerai – le rapport Hirsch vient de le réaffirmer aussi après le CERC l’an dernier, qu’1 million d’enfants vit sous le seuil de pauvreté si on applique les critère français, 2 millions si on retient les critères européens. Sur ces bancs on est bien placé sur savoir que le plus beau des droits n’a aucun sens si les conditions d’exercice n’en sont pas réunis ! Pour ce million d’enfant ou ces deux millions d’enfants on est loin du compte : du droit à un logement décent au droit à l’accès à l’éducation. La question est donc claire : votre Mission se doit de peser de tout son poids pour impulser une dynamique qui contribue à s’attaquer à la grande pauvreté (Proposition 3) D’une manière générale souhaite donc que dans vos conclusions vous vous attachiez à promouvoir les droits à participation (ex. : liberté d’association et d’expression) et à prestations des enfants. Je n’ai pas le temps d’y revenir ici dans le détail, mais je vous renvoies au rapport 2003-2004 de DEI-France (chapitre V). Je voudrais maintenant m’attacher à une question fondamentale que nous pose aujourd’hui la protection de l’enfance qu’abordent d’ailleurs les deux propositions de loi de Mmes Pecresse et Martinez : clarifier, hiérarchiser, articuler les responsabilités sur l’enfant :
Dans chaque catégorie elles sont plurielles; des problèmes de frontières se posent. Ces responsabilités identifiées et clarifiées aux yeux de chacun, reste à les articuler ce qui pose la question des outils pour ce faire : de la loi aux schémas départementaux ou aux protocoles de fonctionnement Le dernier rapport de Mme la Défenseure des Enfants a choqué en novembre 2004 en posant – maladroitement pour certains quand elle semblait minorer les initiatives des conseils généraux - la question des responsabilités de l’Etat et des Collectivités locales. Il y a aujourd’hui urgence - on trouvera cette préoccupation sur les questions que vous me posez -. Pour cela nous appelons à un grand débat public. Quelques rappels s’imposent sur lesquels je ne m’étendrai pas oralement. Les compétences publiques en matière de protection de l’enfance La protection de l’enfance relève d’abord de la sphère familiale. Les parents se doivent de protéger leurs enfants. Pour autant la puissance publique s’est arrogée – à juste titre -, depuis le XVII ° siècle - certains pouvoirs sur cette question. Il n’est certainement pas inutile de réaffirmer comme le font les propositions de loi Pécresse et Martinez cette priorité parentale et la subsidiarité de la compétence publique
Le danger peut être physique ou moral, il peut mettre en cause les conditions d’éducation de l’enfant.
– Les principes : Les lois de décentralisation de 1982 et 1983 (complétées par différentes lois promulguées en 1986 et 1989) ont confié la compétence sur la protection de l’enfance en danger aux présidents des Conseils Généraux à travers trois services : l’action sociale générale, l’Aide sociale à l’enfance (ASE) et la Protection maternelle et infantile (PMI). La plupart des départements mettent en place des actions relevant de compétences facultatives qu’ils exercent, souvent dans un contexte partenarial, notamment pour prévenir des situations de mise en danger des enfants résidant sur leur territoire. La loi du 10 juillet 1989 – puis celle du 18 décembre 1989 sur la protection maternelle et infantile – a confirmé que le président du Conseil Général était le destinataire des signalements d’enfant en danger et le coordinateur des actions de prévention et de traitement des maltraitances de mineurs. Elle l’a fait en « légalisant », sans le définir précisément, le concept d’« enfant maltraité » plus étroit que celui d’enfant en danger. Malgré cette erreur politique tout le monde estime que le président du Conseil Général a ce double rôle sur toute l’enfance en danger. Si les faits avérés ou supposés sont particulièrement graves, le parquet doit être informé immédiatement, des protocoles locaux déterminant les frontières entre ce qui doit être obligatoirement signalé et ce qui peut l’être ; de même si l’ASE n’arrive pas à se faire une opinion sur le danger. Ainsi non seulement le Conseil Général réagit aux violences à enfants et plus largement aux situations de danger, mais il doit encore veiller par sa politique sociale à les prévenir. En tant que nécessaire, l’ASE est également prestataire de services pour le tribunal pour enfants : elle accueille directement ou via le réseau associatif les enfants en danger sur décision judiciaire. – Ce choix décentralisateur a été contesté. Beaucoup estimaient que l’État « cassait », en se dépossédant de son pilotage en matière de protection de l’enfance, l’un de ses meilleurs instruments techniques et qu’il ne pourrait pas être garant de la qualité et de la coordination des réponses mises en œuvre. En réponse, dans la vague décentralisatrice de l’époque, il était observé que malgré la compétence nationale de l’État, les moyens disponibles sur le terrain étaient très disparates selon les territoires. On ajoutait, dans la foulée des rapports Dupont-Fauville et Bianco-Lamy, qu’on était loin du service public moderne recherché. Plus grave, les principaux intéressés, les parents et les enfants étaient absents de ce dispositif. La prise en compte des droits essentiels des principaux intéressés - parents et enfants - était loin d’être garantie au sein de ce dispositif : ils y figuraient au mieux comme usagers, rarement comme sujets détenteurs de droits personnels, et la réhabilitation de leurs capacités d’initiative ne figurait guère à l’ordre du jour de projets conçus pour eux, mais le plus souvent sans eux. La loi du 6 juin 1984 visait d’ailleurs à mieux prendre en compte les droits des parents et des enfants dans leurs rapports avec les services sociaux ! On attendait donc de la décentralisation un effort d’adaptation, de pertinence et d’efficacité des politiques prescrites par l’État. En d’autres termes, on a fait, tout du moins sur le papier, le choix de politiques différenciées parce que contextualisées, progressivement territorialisées, pilotées au moyen notamment de schémas départementaux reposant sur des partenariats évolutifs (incluant les services extérieurs de l’État). L’objectif était de mieux garantir au final les droits des personnes, et pour commencer les droits des enfants à une protection de proximité, sur l’ensemble du territoire national. – L’accompagnement de cette décision fondamentale - L’État transfère aux départements les budgets et les personnels nécessaires. Rien n’empêchant chaque département d’en rajouter. Le président du Conseil Général est libre d’organiser ses services comme il l’entend. Certains ont fait le choix d’une organisation centralisée à l’Hôtel du Département quitte à avoir quelques circonscriptions d’action sociale ; d’autres n’ont conservé qu’une infrastructure centrale minimale pour transférer aux territoires les prises de décisions sur les situations. - À l’inverse, certains financements croisés subsistent : les départements supportent les coûts des mesures ordonnées par les tribunaux pour enfants : si l’État finance les mesures d’investigation et d’orientation éducatives, les départements financent les mesures de protection de l’enfance - actions éducatives en milieu ouvert et accueils physiques - confiées au service départemental de l’Aide sociale à l’enfance ou aux services du secteur associatif habilité.
Dire que les présidents des Conseils généraux deviennent compétents ne signifie pas que l’Etat perd toute compétence. – D’abord des services sociaux restent sous compétence d’État : la santé scolaire et le service social scolaire (il faut y ajouter le dispositif de psychiatrie infantile). – Des populations spécifiques infanto-juvéniles relèvent toujours de l’État :
– Le Préfet conserve un pouvoir de contrôle de légalité,très théorique sur les décisions individuelles ou collectives du président du Conseil Général : deux recours en 20 ans ! – L’IGAS peut intervenir sur tous les services à la demande du ministre. – L’État se voit reconnu un pouvoir d’impulsion à travers le relais apporté à des initiatives répondant à des pratiques intéressantes. – Des compétences propres lui sont maintenues :
– Bien évidemment des compétences d’État fortes demeurent comme la police et la justice :
La question est donc bien celle de l’articulation entre ces différents pôles de responsabilités. Au plan national, la Direction de l’action sociale perdure au sein du Ministère des affaires sociales ; à l’échelle départementale la DDASS maintenue est le fer de lance du préfet, mais bien évidemment elle est désormais réduite à la portion congrue. On envisage aujourd’hui de la fusionner – comme jadis – avec la direction du travail !
Le rapport de la Défenseure des Enfants contribue à marquer les limites de la décentralisation après notamment les travaux de l’IGAS et les rapports annuels de DEI-France. Reste à ne pas charger la seule barque des Conseils Généraux et même à dépasser cette seule critique.
Relever les différences d’investissements en valeur absolue des Conseils Généraux comme le fait la Défenseure des enfants est un exercice somme toute facile, mais guère rationnel. Un effort de clarification et une rigueur intellectuelle s’imposent. Pour évaluer l’investissement des Conseils Généraux il faut se référer aux populations concernées – nombre, spécificités etc.- et tenir compte des efforts exigés du fait de défaillances en amont (ex. : certains départements assument les dysfonctionnements d’autres collectivités ou de l’État par exemple en matière de logement ou de revenus !). Reste il est vrai que selon les sensibilités politiques certains départements investissent plus ou moins la protection de l’enfance en danger (moyens, méthodes et organisation, place accordée aux actions de prévention primaire et secondaire, formation continue des agents en conséquence des choix stratégiques affichés dans ces différents domaines) ce qui électoralement n’est guère payant ! Cf. cependant les études de l’ODAS sur les efforts financiers des départements depuis 1984.
On s’accorde généralement à avancer l’idée que l’État n’assure pas, comme il était craint en 1982 - son rôle de garant de la protection de l’enfance. Que penser de ce jugement ?
Cela suppose déjà que l’État assume ses propres missions. Or :
En d’autres termes, l’État est toujours loin du compte de l’exercice de ses propres responsabilités. Faire la loi est nécessaire, certes, mais reste insuffisant ! |
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