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D.  Les efforts déployés en vue d’améliorer le régime des sanctions

.  Le Gouvernement affirme que, même si elle n’est pas membre du Conseil de sécurité, la Suisse, avec d’autres Etats, s’emploie activement, depuis son adhésion à l’ONU le 10 septembre 2002, à améliorer l’équité de la procédure d’inscription et de radiation et la situation juridique des personnes concernées. Ainsi, au cours de l’été 2005, elle aurait lancé avec la Suède et l’Allemagne une initiative ayant pour but une meilleure prise en compte des droits fondamentaux dans la procédure des sanctions. En 2008, dans le cadre de cette initiative, elle aurait, conjointement avec l’Allemagne, le Danemark, le Liechtenstein, les Pays-Bas et la Suède, soumis au Conseil de sécurité des propositions concrètes pour la mise en place d’un panel indépendant habilité à présenter au comité des sanctions des propositions de radiation. Par ailleurs, à l’automne 2009, elle aurait déployé avec ses partenaires d’intenses efforts pour que la résolution de renouvellement du régime des sanctions à l’encontre d’Al-Qaïda et des Taliban, dont l’adoption était prévue au mois de décembre, allât en ce sens. Parallèlement, elle aurait apporté son appui à la mise à jour d’une étude, parue en octobre 2009, qui proposait, dans le cadre de l’établissement d’un mécanisme d’examen, l’institution d’un médiateur. Or, le 17 décembre 2009, le Conseil de sécurité a adopté la Résolution 1904 (2009) créant un bureau du Médiateur destiné à recevoir les plaintes d’individus visés par des sanctions adoptées par le Conseil de sécurité dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (paragraphe Error: Reference source not found ci-dessous). Enfin, la Suisse se serait exprimée à maintes reprises devant le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale des Nations Unies pour demander une amélioration des droits procéduraux des personnes concernées par les sanctions.

II.  LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES ET INTERNATIONAUX PERTINENTS

A.  Le droit interne

1.  La Constitution fédérale

.  L’article 190 (Droit applicable) de la Constitution fédérale dispose :

« Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois fédérales et le droit international. »

2. Ordonnance du 2 octobre 2000 instituant des mesures à l’encontre de personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au groupe « AlQaïda » ou aux Taliban (« ordonnance sur les Taliban »)

.  L’ordonnance du 2 octobre 2000 instituant des mesures à l’encontre de personnes et entités liées à Oussama Ben Laden, au groupe « Al-Qaïda » ou aux Taliban a été modifiée à plusieurs reprises. Dans la version en vigueur pendant la période considérée en l’espèce, en particulier au moment où le Tribunal fédéral a rendu son arrêt (14 novembre 2007), les dispositions pertinentes de cette ordonnance étaient libellées comme suit :

Article 1 : Interdiction de fournir de l’équipement militaire et des biens similaires

« 1. La fourniture, la vente et le courtage d’armements de toute sorte, y compris d’armes et de munitions, de véhicules et d’équipement militaires, de matériels paramilitaires de même que leurs accessoires et pièces de rechange aux personnes physiques et morales, aux groupes ou aux entités cités à l’annexe 2 sont interdits.

(...)

3. La fourniture, la vente et le courtage de conseils techniques et de moyens d’assistance ou d’entraînement liés aux activités militaires aux personnes physiques et morales, aux groupes ou aux entités cités à l’annexe 2 sont interdits.

4. Les al. 1 et 3 ne s’appliquent que dans la mesure où la loi du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens, la loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre ainsi que leurs ordonnances d’application ne sont pas applicables.

(...)

Article 3 : Gel des avoirs et des ressources économiques

1. Les avoirs et les ressources économiques appartenant aux personnes physiques et morales, aux groupes ou aux entités cités à l’annexe 2 ou contrôlés par ces derniers sont gelés.

2. Il est interdit de fournir des fonds aux personnes physiques et morales, aux groupes ou aux entités cités à l’annexe 2 ou de mettre à leur disposition, directement ou indirectement, des fonds ou des ressources économiques.

3. Le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) peut exempter les paiements liés à des projets en faveur de la démocratisation ou à des activités humanitaires des interdictions prescrites aux al. 1 et 2.

4. Le SECO peut, après avoir consulté les offices compétents du Département fédéral des affaires étrangères et du Département fédéral des finances, autoriser des versements prélevés sur des comptes bloqués, des transferts de biens en capital gelés et le déblocage de ressources économiques gelées afin de protéger des intérêts suisses ou de prévenir des cas de rigueur.

Article 4 : Déclaration obligatoire

1. Quiconque détient ou gère des avoirs dont il faut admettre qu’ils tombent sous le coup du gel des avoirs défini à l’art. 3, al. 1, doit les déclarer sans délai au SECO.

2. Les personnes ou les institutions qui ont connaissance de ressources économiques dont il faut admettre qu’elles tombent sous le coup du gel des ressources économiques défini à l’art. 3, al. 1, doivent les déclarer sans délai au SECO.

3. Sur la déclaration doivent figurer le nom du bénéficiaire, l’objet et la valeur des avoirs et des ressources économiques gelés.

Article 4a : Entrée en Suisse et transit

1. L’entrée en Suisse et le transit par la Suisse sont interdits aux personnes physiques citées à l’annexe 2.

2. L’Office fédéral des migrations peut, en conformité avec les décisions du Conseil de sécurité de l’ONU ou pour la protection d’intérêts suisses, accorder des dérogations. »

B.  Le droit international

1.  La Charte des Nations Unies

.  La Charte des Nations Unies a été signée à San Francisco le 26 juin 1945. Ses dispositions pertinentes pour la présente affaire sont les suivantes :

Préambule

« Nous, peuples des Nations Unies, résolus

à préserver les générations futures du fléau de la guerre qui deux fois en l’espace d’une vie humaine a infligé à l’humanité d’indicibles souffrances,

à proclamer à nouveau notre foi dans les droits fondamentaux de l’homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine, dans l’égalité de droits des hommes et des femmes, ainsi que des nations, grandes et petites,

à créer les conditions nécessaires au maintien de la justice et du respect des obligations nées des traités et autres sources du droit international,

à favoriser le progrès social et instaurer de meilleures conditions de vie dans une liberté plus grande,

et à ces fins

à pratiquer la tolérance, à vivre en paix l’un avec l’autre dans un esprit de bon voisinage,

à unir nos forces pour maintenir la paix et la sécurité internationales,

à accepter des principes et instituer des méthodes garantissant qu’il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l’intérêt commun,

à recourir aux institutions internationales pour favoriser le progrès économique et social de tous les peuples,

Avons décidé d’associer nos efforts pour réaliser ces desseins

En conséquence, nos gouvernements respectifs, par l’intermédiaire de leurs représentants, réunis en la ville de San Francisco, et munis de pleins pouvoirs reconnus en bonne et due forme, ont adopté la présente Charte des Nations Unies et établissent par les présentes une organisation internationale qui prendra le nom de Nations Unies.

Article 1

Les buts des Nations Unies sont les suivants :

1.  Maintenir la paix et la sécurité internationales et à cette fin : prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d’écarter les menaces à la paix et de réprimer tout acte d’agression ou autre rupture de la paix, et réaliser, par des moyens pacifiques, conformément aux principes de la justice et du droit international, l’ajustement ou le règlement de différends ou de situations, de caractère international, susceptibles de mener à une rupture de la paix ;

(...)

3.  Réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinctions de race, de sexe, de langue ou de religion ;

(...)

Article 24

1.  Afin d’assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom.

2.  Dans l’accomplissement de ces devoirs, le Conseil de sécurité agit conformément aux buts et principes des Nations Unies. Les pouvoirs spécifiques accordés au Conseil de sécurité pour lui permettre d’accomplir lesdits devoirs sont définis aux Chapitres VI, VII, VIII et XII.

(...)

Article 25

Les Membres de l’Organisation conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à la présente Charte. »

.  Le Chapitre VII de la Charte est intitulé « Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression ». Son article 39 est libellé comme suit :

« Le Conseil de sécurité constate l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises conformément aux [articles] 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. »

.  Le Chapitre XVI est intitulé « Dispositions diverses ». Son article 103 est libellé comme suit :

« En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. »

2.  Les résolutions adoptées par le Conseil de sécurité dans le cadre de la lutte contre Al-Qaïda et les Taliban, dans la mesure où elles sont pertinentes pour la présente affaire

.  La Résolution 1267 (1999) a été adoptée le 15 octobre 1999. Elle crée le comité des sanctions. Composé de tous les membres du Conseil de sécurité, ce comité a notamment pour tâche de demander à tous les Etats de le tenir informé des dispositions prises pour assurer l’application effective des mesures imposées en vertu de la résolution, qui consistent, d’une part, à refuser aux aéronefs liés aux Taliban l’autorisation de décoller de leur territoire ou d’y atterrir à moins que le comité des sanctions n’ait préalablement approuvé le vol pour des motifs d’ordre humanitaire et, d’autre part, à geler les fonds et autres ressources financières des Taliban. En ses parties pertinentes pour la présente affaire, cette résolution est ainsi libellée :

Résolution 1267 (1999)

« Adoptée par le Conseil de sécurité à sa 4051e séance, tenue le 15 octobre 1999

Le Conseil de sécurité,

Réaffirmant ses résolutions antérieures, en particulier les Résolutions 1189 (1998) du 13 août 1998, 1193 (1998) du 28 août 1998 et 1214 (1998) du 8 décembre 1998, ainsi que les déclarations de son Président sur la situation en Afghanistan,

Se déclarant à nouveau résolument attaché à la souveraineté, à l’indépendance, à l’intégrité territoriale et à l’unité nationale de l’Afghanistan, ainsi qu’au respect du patrimoine culturel et historique du pays,

Se déclarant à nouveau profondément préoccupé par les violations du droit international humanitaire et des droits de l’homme qui continuent d’être commises, en particulier la discrimination exercée à l’encontre des femmes et des filles, ainsi que par l’augmentation sensible de la production illicite d’opium, et soulignant que la prise du consulat général de la République islamique d’Iran par les Taliban et l’assassinat de diplomates iraniens et d’un journaliste à Mazar-e-Sharif constituent des violations flagrantes des règles établies du droit international,

Rappelant les conventions internationales contre le terrorisme pertinentes, et en particulier l’obligation qu’ont les parties à ces instruments d’extrader ou de poursuivre les terroristes,

Condamnant avec force le fait que des terroristes continuent d’être accueillis et entraînés, et que des actes de terrorisme soient préparés, en territoire afghan, en particulier dans les zones tenues par les Taliban, et réaffirmant sa conviction que la répression du terrorisme international est essentielle pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales,

Déplorant que les Taliban continuent de donner refuge à Usama bin Laden et de lui permettre, ainsi qu’à ses associés, de diriger un réseau de camps d’entraînement de terroristes à partir du territoire tenu par eux et de se servir de l’Afghanistan comme base pour mener des opérations terroristes internationales,

Notant qu’Usama bin Laden et ses associés sont poursuivis par la justice des ÉtatsUnis d’Amérique, notamment pour les attentats à la bombe commis le 7 août 1998 contre les ambassades de ce pays à Nairobi (Kenya) et à Dar es-Salaam (Tanzanie) et pour complot visant à tuer des citoyens américains se trouvant à l’étranger, et notant également que les États-Unis d’Amérique ont demandé aux Taliban de remettre les intéressés à la justice (S/1999/1021),

Considérant qu’en se refusant à satisfaire aux exigences formulées au paragraphe 13 de la Résolution 1214 (1998), les autorités des Taliban font peser une menace sur la paix et la sécurité internationales,

Soulignant sa volonté résolue de faire respecter ses résolutions,

Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies,

(...)

3. Décide que tous les États imposeront le 14 novembre 1999 les mesures prévues au paragraphe 4 ci-après, à moins qu’il n’ait décidé avant cette date, sur la base d’un rapport du Secrétaire général, que les Taliban se sont pleinement acquittés de l’obligation qui leur est imposée au paragraphe 2 ci-dessus ;

4. Décide en outre qu’afin d’assurer l’application du paragraphe 2 ci-dessus, tous les États devront :

a) Refuser aux aéronefs appartenant aux Taliban ou affrétés ou exploités par les Taliban ou pour le compte des Taliban, tels qu’identifiés par le comité créé en application du paragraphe 6 ci-après, l’autorisation de décoller de leur territoire ou d’y atterrir à moins que le comité n’ait préalablement approuvé le vol considéré pour des motifs d’ordre humanitaire, y compris les obligations religieuses telles que le pèlerinage à La Mecque ;

b) Geler les fonds et autres ressources financières, tirés notamment de biens appartenant aux Taliban ou contrôlés directement ou indirectement par eux, ou appartenant à, ou contrôlés par, toute entreprise appartenant aux Taliban ou contrôlée par les Taliban, tels qu’identifiés par le comité créé en application du paragraphe 6 ciaprès, et veiller à ce que ni les fonds et autres ressources financières en question, ni tous autres fonds ou ressources financières ainsi identifiés ne soient mis à la disposition ou utilisés au bénéfice des Taliban ou de toute entreprise leur appartenant ou contrôlée directement ou indirectement par les Taliban, que ce soit par leurs nationaux ou par toute autre personne se trouvant sur leur territoire, à moins que le comité n’ait donné une autorisation contraire, au cas par cas, pour des motifs humanitaires ;

5. Engage tous les États à s’associer aux efforts menés pour parvenir à ce qui est exigé au paragraphe 2 ci-dessus, et à envisager de prendre d’autres mesures contre Usama bin Laden et ses associés ;

6. Décide de créer, conformément à l’article 28 de son règlement intérieur provisoire, un comité du Conseil de sécurité composé de tous les membres du Conseil, pour accomplir les tâches ci-après et rendre compte de ses travaux au Conseil en présentant ses observations et recommandations :

(...)

7. Demande à tous les États de se conformer strictement aux dispositions de la présente résolution, nonobstant l’existence de droits accordés ou d’obligations conférées ou imposées par tout accord international, tout contrat conclu ou tous autorisations ou permis accordés avant la date à laquelle entreront en vigueur les mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus ;

8. Demande aux États d’engager des poursuites contre les personnes et les entités relevant de leur juridiction qui agissent en violation des mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus et de leur appliquer des peines appropriées ;

9. Demande à tous les États de coopérer pleinement avec le comité créé en application du paragraphe 6 ci-dessus dans l’exécution de ses tâches, notamment en lui communiquant les éléments d’information qui pourraient lui être nécessaires au titre de la présente résolution ;

10. Demande à tous les États de rendre compte au comité créé en application du paragraphe 6 ci-dessus, dans les 30 jours qui suivront l’entrée en vigueur des mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus, des dispositions qu’ils auront prises pour appliquer ledit paragraphe 4 ;

(...) »

.  Par la Résolution 1333 (2000), adoptée le 19 décembre 2000, le Conseil de sécurité a étendu l’application des sanctions prévues par la Résolution 1267 (1999) à toute personne ou entité désignée par le comité des sanctions comme associée à Al-Qaïda ou à Oussama Ben Laden. La résolution prévoit également l’usage d’une liste pour la mise en œuvre des sanctions adoptées par les Nations Unies. En ses parties pertinentes pour la présente affaire, cette résolution est ainsi libellée :

Résolution 1333 (2000)

« (...) Le Conseil de sécurité (...)

Réaffirmant ses résolutions antérieures, en particulier la Résolution 1267 (1999) du 15 octobre 1999, et les déclarations de son Président sur la situation en Afghanistan,

Se déclarant à nouveau résolument attaché à la souveraineté, à l’indépendance, à l’intégrité territoriale et à l’unité nationale de l’Afghanistan, ainsi qu’au respect du patrimoine culturel et historique du pays,

Reconnaissant les besoins humanitaires critiques du peuple afghan,

(...)

8. Décide que tous les États prendront de nouvelles mesures pour :

a) Fermer immédiatement et totalement tous les bureaux des Taliban situés sur leurs territoires ;

b) Fermer immédiatement tous les bureaux de la compagnie aérienne Ariana Afghan Airlines sur leurs territoires ;

c) Geler sans retard les fonds et autres actifs financiers d’Usama bin Laden et des individus et entités qui lui sont associés, tels qu’identifiés par le Comité, y compris l’organisation [Al-Qaïda], et les fonds tirés de biens appartenant à Usama bin Laden et aux individus et entités qui lui sont associés ou contrôlés directement ou indirectement par eux, et veiller à ce que ni les fonds et autres ressources financières en question, ni tous autres fonds ou ressources financières ne soient mis à la disposition ou utilisés directement ou indirectement au bénéfice d’Usama bin Laden, de ses associés ou de toute entité leur appartenant ou contrôlée directement ou indirectement par eux, y compris l’organisation [Al-Qaïda], que ce soit par leurs nationaux ou par toute autre personne se trouvant sur leur territoire, et prie le Comité de tenir, sur la base des informations communiquées par les États et les organisations régionales, une liste à jour des individus et entités que le Comité a identifiés comme étant associés à Usama bin Laden, y compris l’organisation [Al-Qaïda] ;

(...)

12. Décide en outre que le Comité tiendra une liste des organisations et des organismes de secours gouvernementaux approuvés qui fournissent une aide humanitaire en Afghanistan, y compris l’Organisation des Nations Unies et ses institutions, les organismes de secours gouvernementaux fournissant une aide humanitaire, le Comité international de la Croix-Rouge et les organisations non gouvernementales, selon qu’il conviendra, que l’interdiction décrétée au paragraphe 11 ci-dessus ne s’appliquera pas aux vols humanitaires organisés par les organisations et les organismes de secours gouvernementaux, ou pour leur compte, qui figurent sur la liste approuvée par le Comité, que celui-ci réexaminera régulièrement cette liste en y ajoutant selon qu’il conviendra de nouvelles organisations ou de nouveaux organismes de secours gouvernementaux, et que le Comité retirera de la liste les organisations et organismes gouvernementaux qui, selon lui, organisent ou sont susceptibles d’organiser des vols à des fins autres qu’humanitaires, et fera savoir immédiatement à ces organisations ou organismes gouvernementaux que tout vol organisé par eux, ou pour leur compte, est soumis aux dispositions du paragraphe 11 ci-dessus ;

(...)

16. Prie le Comité de s’acquitter de son mandat en exécutant les tâches ci-après, en sus de celles qui sont énoncées dans la Résolution 1267 (1999) :

a) Dresser et tenir à jour, à partir des informations communiquées par les États, les organisations régionales et les organisations internationales, des listes de tous les points d’entrée et zones d’atterrissage situés sur le territoire afghan contrôlé par les Taliban et communiquer aux États Membres le contenu de ces listes ;

b) Dresser et tenir à jour, à partir des informations communiquées par les États et les organisations régionales, des listes concernant les individus et entités identifiés comme étant associés à Usama bin Laden, conformément à l’alinéa c) du paragraphe 8 ci-dessus ;

c) Examiner les demandes concernant les dérogations visées aux paragraphes 6 et 11 ci-dessus et statuer sur ces demandes ;

d) Dresser au plus tard un mois après l’adoption de la présente résolution et tenir à jour la liste des organisations agréées et des organismes publics de secours fournissant une aide humanitaire à l’Afghanistan, conformément au paragraphe 12 ci-dessus ;

(...)

17. Demande à tous les États et à toutes les organisations internationales et régionales, dont l’Organisation des Nations Unies et les institutions spécialisées, de se conformer strictement aux dispositions de la présente résolution, nonobstant de l’existence de tous droits conférés ou obligations imposées par un accord international ou d’un contrat conclu ou d’une licence ou autorisation délivrée avant la date d’entrée en vigueur des mesures imposées par les paragraphes 5, 8, 10 et 11 ci-dessus ;

(...) »

.  Dans la Résolution 1363 (2001), adoptée le 30 juillet 2001, le Conseil de sécurité a décidé la création d’un mécanisme de surveillance de la mise en œuvre des mesures énoncées dans les Résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) (« le mécanisme de suivi »), constitué notamment d’un groupe de suivi composé au maximum de cinq experts choisis compte tenu du principe de la répartition géographique équitable (« Monitoring Group »).

.  Dans la Résolution 1373 (2001), adoptée le 28 septembre 2001 – à la suite des événements du 11 septembre 2001 – le Conseil de sécurité a décidé que les Etats devaient prendre toute une série de mesures de lutte contre le terrorisme international et de contrôle des frontières. En ses parties pertinentes pour la présente affaire, cette résolution est ainsi libellée :

Résolution 1373 (2001)

« (...) Le Conseil de sécurité (...)

1. Décide que tous les États :

a) Préviennent et répriment le financement des actes de terrorisme ;

b) Érigent en crime la fourniture ou la collecte délibérée par leurs nationaux ou sur leur territoire, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, de fonds que l’on prévoit d’utiliser ou dont on sait qu’ils seront utilisés pour perpétrer des actes de terrorisme ;

c) Gèlent sans attendre les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, des entités appartenant à ces personnes ou contrôlées, directement ou indirectement, par elles, et des personnes et entités agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes et entités, y compris les fonds provenant de biens appartenant à ces personnes, et aux personnes et entités qui leur sont associées, ou contrôlés, directement ou indirectement, par elles ;

d) Interdisent à leurs nationaux ou à toute personne ou entité se trouvant sur leur territoire de mettre des fonds, avoirs financiers ou ressources économiques ou services financiers ou autres services connexes à la disposition, directement ou indirectement, de personnes qui commettent ou tentent de commettre des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, d’entités appartenant à ces personnes ou contrôlées, directement ou indirectement, par elles et de personnes et entités agissant au nom ou sur instruction de ces personnes ;

2. Décide également que tous les États :

a) S’abstiennent d’apporter quelque forme d’appui que ce soit, actif ou passif, aux entités ou personnes impliquées dans des actes de terrorisme, notamment en réprimant le recrutement de membres de groupes terroristes et en mettant fin à l’approvisionnement en armes des terroristes ;

b) Prennent les mesures voulues pour empêcher que des actes de terrorisme ne soient commis, notamment en assurant l’alerte rapide d’autres États par l’échange de renseignements ;

c) Refusent de donner refuge à ceux qui financent, organisent, appuient ou commettent des actes de terrorisme ou en recèlent les auteurs ;

d) Empêchent que ceux qui financent, organisent, facilitent ou commettent des actes de terrorisme n’utilisent leurs territoires respectifs pour commettre de tels actes contre d’autres États ou contre les citoyens de ces États ;

e) Veillent à ce que toutes personnes qui participent au financement, à l’organisation, à la préparation ou à la perpétration d’actes de terrorisme ou qui y apportent un appui soient traduites en justice, à ce que, outre les mesures qui pourraient être prises contre ces personnes, ces actes de terrorisme soient érigés en infractions graves dans la législation et la réglementation nationales et à ce que la peine infligée soit à la mesure de la gravité de ces actes

3. Demande à tous les États :

(...)

f) De prendre les mesures appropriées, conformément aux dispositions pertinentes de leur législation nationale et du droit international, y compris les normes internationales relatives aux droits de l’homme, afin de s’assurer, avant d’octroyer le statut de réfugié, que les demandeurs d’asile n’ont pas organisé ou facilité la perpétration d’actes de terrorisme et n’y ont pas participé ;

(...) »

.  Dans la Résolution 1390 (2002), adoptée le 16 janvier 2002, le Conseil de sécurité a décidé la mise en place d’une interdiction d’entrée et transit à l’égard des personnes et entités visées par les sanctions internationales. Cette résolution apporte également davantage de précision et de transparence au régime des sanctions, en ce que le comité des sanctions y est prié d’actualiser régulièrement la liste des personnes visées par les sanctions, de publier sans tarder les directives et les critères nécessaires pour faciliter la mise en œuvre des sanctions et de rendre publics les renseignements qu’il jugerait utiles ainsi que la liste des personnes visées par les sanctions. En ses parties pertinentes pour la présente affaire, cette résolution est ainsi libellée :

Résolution 1390 (2002)

« (...) Le Conseil de sécurité (...)

2. Décide que tous les États doivent prendre les mesures ci-après à l’égard d’Oussama ben Laden, des membres de l’organisation [Al-Qaïda] ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes, entreprises et entités associés figurant sur la liste établie en application des Résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000), qui doit être mise à jour périodiquement par le Comité créé en application du paragraphe 6 de la Résolution 1267 (1999), ci-après dénommé « le Comité » :

a) Bloquer sans délai les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques de ces personnes, groupes, entreprises et entités, y compris les fonds provenant de biens leur appartenant ou contrôlés, directement ou indirectement, par eux ou par des personnes agissant pour leur compte ou sous leurs ordres, et veiller à ce que ni ces fonds ni d’autres fonds, actifs financiers ou ressources économiques ne soient rendus disponibles, directement ou indirectement, pour les fins qu’ils poursuivent, par leurs citoyens ou par une personne se trouvant sur leur territoire ;

b) Empêcher l’entrée sur leur territoire ou le transit par leur territoire de ces personnes, étant entendu qu’aucune disposition du présent paragraphe ne peut contraindre un État à refuser l’entrée sur son territoire ou à exiger le départ de son territoire de ses propres citoyens et que le présent paragraphe ne s’applique pas lorsque l’entrée ou le transit est nécessaire pour l’aboutissement d’une procédure judiciaire, ou quand le Comité détermine, uniquement au cas par cas, si cette entrée ou ce transit est justifié ;

c) Empêcher la fourniture, la vente ou le transfert directs ou indirects, à partir de leur territoire ou par leurs citoyens se trouvant en dehors de leur territoire, à de tels groupes, personnes, entreprises ou entités, ou au moyen de navires battant leur pavillon ou d’aéronefs immatriculés par eux, d’armes et de matériel connexe de tous types, y compris les armes et les munitions, les véhicules et le matériel militaires et les pièces de rechange pour le matériel susmentionné, ainsi que les conseils, l’assistance et la formation techniques ayant trait à des activités militaires ;

(...)

8. Exhorte tous les États à prendre des mesures immédiates pour appliquer ou renforcer, par des mesures législatives ou administratives, selon qu’il conviendra, les dispositions applicables en vertu de leur législation ou de leur réglementation à l’encontre de leurs nationaux et d’autres personnes ou entités agissant sur leur territoire, afin de prévenir et de sanctionner les violations des mesures visées au paragraphe 2 de la présente résolution, et à informer le Comité de l’adoption de ces mesures, et invite les États à communiquer au Comité les résultats de toute enquête ou opération de police ayant un rapport avec la question, à moins que cette enquête ou opération ne risque de s’en trouver compromise ;

(...) »

.  Dans la Résolution 1526 (2004), adoptée le 30 janvier 2004, le Conseil de sécurité a prié tous les Etats de fournir, lors de la soumission de nouveaux noms à inclure sur la liste du comité des sanctions, des renseignements facilitant l’identification des personnes ou entités concernées, et il les a encouragés vigoureusement à informer, dans la mesure du possible, les personnes et entités inscrites sur la liste des mesures prises à leur encontre, des directives du comité et des dispositions de la Résolution 1452 (2002), qui prévoit des dérogations à certaines sanctions.

.  En réponse à la montée des critiques vis-à-vis du régime des sanctions, le Conseil de sécurité a adopté des résolutions de plus en plus détaillées pour en renforcer les garanties procédurales. C’est ainsi que, dans la Résolution 1730 (2006), il a établi la procédure actuelle, en instituant un « point focal » chargé de recevoir les demandes de radiation des personnes ou entités figurant sur les listes établies par le comité des sanctions. Selon cette résolution, le point focal est chargé de transmettre les demandes qui lui sont soumises, pour information et observations éventuelles, aux gouvernements à l’origine de l’inscription ainsi qu’à ceux de l’Etat de nationalité et de l’Etat de résidence. Ceux-ci consultent alors les gouvernements à l’origine de l’inscription, avec ou sans l’entremise du « point focal », puis ils peuvent recommander la radiation de la liste. Dans ce cas, la demande de radiation est inscrite à l’ordre du jour du comité des sanctions, lequel prend ses décisions par consensus de ses 15 membres.

.  La Résolution 1735 (2006) a créé une procédure de notification aux personnes ou entités inscrites sur la liste et précisé les critères de radiation de la liste :

« 14. (...) pour apprécier l’opportunité de rayer des noms de la liste, le Comité pourra, notamment, rechercher i) si l’individu ou l’entité a été inscrit sur la liste par suite d’une erreur d’identification, ou ii) si l’individu ou l’entité ne remplit plus les critères découlant des résolutions pertinentes, en particulier la Résolution 1617 (2005) ; en procédant à l’évaluation visée au point ii), le Comité pourra rechercher, notamment, si l’individu est décédé ou s’il est établi que l’individu ou l’entité a cessé toute association, telle que définie dans la Résolution 1617 (2005), avec [Al-Qaïda], Usama bin Laden, les Taliban et ceux qui les appuient, y compris tous individus et entités inscrits sur la Liste (...) »

.  La procédure a encore été renforcée par la suite, avec l’adoption des Résolutions 1822 (2008) et 1904 (2009), qui sont postérieures à la présente affaire. Dans la Résolution 1904, adoptée le 17 décembre 2009, le Conseil de sécurité a décidé la création d’un bureau du Médiateur, chargé de recevoir les demandes d’individus visés par les sanctions adoptées par le Conseil de sécurité dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Selon cette résolution, les personnes inscrites sur la liste des sanctions sont en droit d’obtenir des informations sur les motifs se trouvant à l’origine des mesures prises à leur encontre et d’adresser au Médiateur une demande aux fins de leur radiation de cette liste. Le Médiateur est chargé de mener sur chaque cas une enquête indépendante et impartiale et d’exposer au comité des sanctions les raisons militant pour ou contre une radiation de la liste.

3.  La Convention de Vienne sur le droit des traités (1969)

.  L’article 27 (Droit interne et respect des traités) de la Convention de Vienne sur le droit des traités est libellé dans les termes suivants :

« Une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d’un traité (...). »

.  Son article 30 (Application de traités successifs portant sur la même matière) est libellé comme suit :

1.  Sous réserve des dispositions de l’article 103 de la Charte des Nations Unies, les droits et obligations des Etats parties à des traités successifs portant sur la même matière sont déterminés conformément aux paragraphes suivants.

2.  Lorsqu’un traité précise qu’il est subordonné à un traité antérieur ou postérieur ou qu’il ne doit pas être considéré comme incompatible avec cet autre traité, les dispositions de celui-ci l’emportent.

3.  Lorsque toutes les parties au traité antérieur sont également parties au traité postérieur, sans que le traité antérieur ait pris fin ou que son application ait été suspendue en vertu de l’article 59, le traité antérieur ne s’applique que dans la mesure où ses dispositions sont compatibles avec celles du traité postérieur.

4.  Lorsque les parties au traité antérieur ne sont pas toutes parties au traité postérieur :

a)  dans les relations entre les Etats parties aux deux traités, la règle applicable est celle qui est énoncée au paragraphe 3 ;

b)  dans les relations entre un Etat partie aux deux traités et un Etat partie à l’un de ces traités seulement, le traité auquel les deux Etats sont parties régit leurs droits et obligations réciproques.

5.  Le paragraphe 4 s’applique sans préjudice de l’article 41, de toute question d’extinction ou de suspension de l’application d’un traité aux termes de l’article 60 ou de toute question de responsabilité qui peut naître pour un Etat de la conclusion ou de l’application d’un traité dont les dispositions sont incompatibles avec les obligations qui lui incombent à l’égard d’un autre Etat en vertu d’un autre traité. »

4.  Les travaux de la Commission du droit international des Nations Unies

.  Le rapport du groupe d’étude de la Commission du droit international (CDI) intitulé « Fragmentation du droit international : difficultés découlant de la diversification et de l’expansion du droit international », publié en avril 2006, comporte les observations suivantes relativement à l’article 103 de la Charte :

4. Harmonisation − Intégration systémique

« 37. En droit international, une forte présomption pèse contre le conflit normatif. L’interprétation des traités relève de la diplomatie, or la diplomatie est censée éviter ou atténuer les conflits, ce qui vaut pour le règlement judiciaire. Voici comment Rousseau concevait les devoirs du juge dans l’une des analyses les plus anciennes du conflit de lois qui a conservé toute son utilité :

... lorsqu’il est en présence de deux accords de volontés divergentes, il doit être tout naturellement porté à rechercher leur coordination plutôt qu’à consacrer à leur antagonisme (Charles Rousseau, « De la compatibilité des normes juridiques contradictoires dans l’ordre international », RGDIP, vol. 39 (1932), p. 153).

38. Ce principe d’interprétation désormais largement accepté peut se formuler de différentes façons. Il peut se présenter sous une forme empirique: en se créant de nouvelles obligations, les États ne sont pas supposés déroger à leurs autres obligations. Jennings et Watts par exemple notent l’existence

d’une présomption selon laquelle les parties se proposent quelque chose qui n’est pas incompatible avec les principes généralement reconnus du droit international ni avec des obligations conventionnelles antérieures à l’égard d’États tiers (Sir Robert Jennings et Sir Arthur Watts (éd.), Oppenheim’s International Law (Londres : Longman, 1992) (9e éd.), p. 1275. Pour l’acceptation plus large de la présomption défavorable au conflit – c’est-à-dire la suggestion de l’harmonie – voir également Pauwelyn, Conflict of Norms..., supra, note 21, p. 240 à 244).

39. Dans l’affaire du Droit de passage, la Cour internationale de Justice déclarait :

c’est une règle d’interprétation qu’un texte émanant d’un Gouvernement doit, en principe, être interprété comme produisant et étant destiné à produire des effets conformes et non pas contraires au droit existant (Affaire du Droit de passage sur le territoire indien (exceptions préliminaires) (Portugal c. Inde), C.I.J., Recueil des arrêts, Avis consultatifs et ordonnances, 1957, p. 21).

(...)

 331.  L’Article 103 ne précise pas que la Charte prime, mais renvoie aux obligations en vertu de la Charte. Outre les droits et obligations prévus par la Charte ellemême, il vise les devoirs découlant de décisions exécutoires des organes des Nations Unies. L’Article 25, qui fait obligation aux États Membres d’accepter et d’appliquer les résolutions du Conseil de sécurité adoptées au titre du Chapitre VII de la Charte, est le premier exemple qui vient à l’esprit. Même si la primauté des décisions du Conseil de sécurité selon l’Article 103 n’est pas expressément prévue dans la Charte, dans la pratique comme dans la doctrine, elle a été largement acceptée (...) »

5.  La jurisprudence internationale pertinente

.  Les mesures prises en vertu des résolutions du Conseil de sécurité établissant un régime d’inscription sur des listes et la possibilité de contrôler leur légalité ont été examinées, au niveau international, par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et par le Comité des droits de l’homme des Nations Unies.
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