Cet arrêt est définitif. IL peut subir des retouches de forme








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y compris sur les actes communautaires qui, tel le règlement litigieux, visent à mettre en œuvre des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du Chapitre VII de la charte des Nations unies. » (par. 326)2.

17.  La Cour de justice a dès lors annulé les deux arrêts attaqués, en estimant que le Tribunal de première instance avait commis un erreur de droit en jugeant « qu’il découle des principes régissant l’articulation des rapports entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et l’ordre juridique communautaire que le règlement litigieux, dès lors qu’il vise à mettre en œuvre une résolution adoptée par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies ne laissant aucune marge à cet effet, doit bénéficier d’une immunité juridictionnelle quant à sa légalité interne... » (par. 327).

18.  Cet arrêt de la Cour de Luxembourg peut être qualifié d’historique, dans la mesure où il affirme que le respect des droits de l’homme constitue le fondement constitutionnel de l’Union européenne, dont la Cour doit assurer le respect, y compris pour des actes qui mettent en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité3.

19.  Dans ses constatations en l’affaire Sayadi et Vinck c. Belgique, du 22 octobre 2008 (par. 88 du présent arrêt), le Comité des droits de l’homme s’est lui aussi estimé compétent pour connaître de la communication qui lui avait été adressée, « quelle que soit l’origine des obligations mises en œuvre par l’Etat partie » (chiffre 7.2), à savoir même si cette origine se trouve dans une résolution du Conseil de sécurité. Il a dès lors examiné la compatibilité avec le Pacte des mesures nationales adoptées pour mettre en œuvre la résolution en cause du Conseil de sécurité et conclu à la violation de certaines de ses dispositions.

20.  Une question se pose alors : notre Cour, garante du respect des droits de l’homme en Europe, doit-elle se montrer moins audacieuse que la CJCE ou que le Comité des droits de l’homme pour aborder et trancher cette délicate question du conflit de normes à laquelle elle était confrontée dans la présente affaire ? Après tout, celle-ci n’est-elle pas « l’ultime rempart contre la violation des droits fondamentaux ? »4 . Je suis parfaitement conscient du fait que les résolutions du Conseil de sécurité échappent en tant que telles à un contrôle direct de la Cour, les Nations Unies n’étant pas parties à la Convention. Tel n’est cependant pas le cas des actes étatiques pris en exécution de ces résolutions. Ces derniers sont susceptibles d’engager la responsabilité des Etats au titre de la Convention. Par ailleurs, les principes fondamentaux en matière de droits de l’homme trouvent de nos jours leur consécration non seulement dans des conventions internationales spécifiques, mais également dans le droit coutumier, qui lie tous les sujets de droit international, y compris les organisations internationales.1
IV
21.  L’article 103 de la Charte a joué un rôle déterminant dans le raisonnement du Tribunal fédéral. C’est en effet en se fondant sur cette disposition qu’il a fait prévaloir les résolutions du Conseil de sécurité sur les obligations découlant pour la Suisse de la Convention et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Il est toutefois permis de se demander si pareille interprétation de l’article 103 ne prête pas le flanc à la critique du point de vue de l’équilibre que les Etats devraient ménager entre les exigences de la sécurité collective et le respect des droits fondamentaux, dans la mesure où elle écarte d’emblée l’application de ces derniers au profit des premières2. Dans son arrêt Kadi, la CJCE a bien laissé entendre que les résolutions du Conseil de sécurité ne jouissent pas d’une priorité absolue dans la hiérarchie des normes communautaires, notamment sur les droits fondamentaux (par. 293). En d’autres termes, cet arrêt est bel et bien le résultat d’une mise en balance entre l’exigence de la lutte contre le terrorisme et le respect des droits de l’homme.

22.  L’article 103 de la Charte prévoit la prééminence de ce traité sur tout autre accord international. Comme nous l’avons déjà relevé, selon la Cour internationale de justice cette primauté ne se limite pas aux seules dispositions de la Charte, mais elle s’étend à toutes les dispositions contraignantes du Conseil de sécurité. Il n’en demeure pas moins que, selon le libellé même de l’article 103 de la Charte, cette disposition s’applique exclusivement  « aux obligations en vertu de la présente Charte ». Ne conviendrait-il pas, dès lors, d’opérer une distinction entre la Charte elle-même, qui constitue le droit primaire des Nations Unies, et les résolutions du Conseil de sécurité qui, bien que contraignantes (article 25), apparaissent plutôt comme du droit « onusien » secondaire ou dérivé ? Leur supériorité hiérarchique sur « tout autre accord international » pourrait alors être relativisée au regard de l’article 103 de la Charte, en particulier lorsque l’accord en cause est une convention internationale de sauvegarde des droits de l’homme3.

23.  Pareille approche se justifierait d’autant plus que, comme le relève fort à propos la résolution de l’Assemblée parlementaire du 23 janvier 20084, en dépit de quelques améliorations récentes, les règles de fond et de procédure appliquées par le Conseil de sécurité « ne remplissent pas les critères minimaux (...) et bafouent les principes fondamentaux qui sont à la base des droits de l’homme et de la prééminence du droit ». Le système en place aux Nations Unies au moment des faits était donc loin d’offrir une protection équivalente à celle garantie par la Convention, si bien qu’il ne semble pas possible de se baser ici sur une présomption de respect de la Convention de la part du Conseil de sécurité. La jurisprudence Bosphorus n’est pas encore applicable au droit de Nations Unies.5

24.  Ceci est d’autant plus vrai que l’on se trouve, dans la présente affaire, non pas en présence de sanctions générales, mais de sanctions ciblées qui, comme telles, ont eu un impact direct sur les droits fondamentaux du requérant, à la fois sous l’angle des modalités de son inscription sur la liste du comité des sanctions que sous celui de l’absence de toute voie de recours1. Comme cela a été affirmé à juste titre,  « tant que l’ONU n’a pas mis en place un mécanisme de protection des droits de l’homme comparable ou équivalent à celui mis en place dans les Etats membres et au plan européen, les juges nationaux et européens sont compétents pour vérifier que les actes qui mettent en œuvre les décisions du Conseil de sécurité respectent les droits fondamentaux »2. Dès lors, une protection insuffisante, voire déficiente, de ces droits dans le cadre du système des Nations Unies, qui ne serait pas compensée par le contrôle de leur respect au niveau national, devrait conduire la Cour à constater une violation de la Convention3.

25.  Il est impossible de prétendre de nos jours que les obligations pesant sur les Etats en matière de droits de l’homme s’évanouissent dès lors que ceux-ci, au lieu d’agir individuellement, décident de coopérer en confiant certaines compétences à des organisations internationales qu’ils ont eux-mêmes créées. Dans son arrêt Waite et Kennedy du 18 février 1999 la Cour n’a-t-elle pas affirmé que « lorsque les Etats créent des organisations internationales pour coopérer dans certains domaines d’activité ou pour renforcer leur coopération et qu’ils transfèrent des compétences à ces organisations et leur accordent des immunités, la protection des droits de l’homme peut s’en trouver affectée » ? Et « qu’il serait toutefois contraire au but et à l’objet de la Convention que les Etats contractants soient ainsi exonérés de toute responsabilité au regard de la Convention dans le domaine d’activité concerné »4 ?

26.  Les organisations internationales sont donc elles aussi soumises aux normes internationales relatives aux droits de l’homme, car le respect de ces droits, « loin de gêner la lutte contre le terrorisme, constitue une arme à l’encontre des idéologies extrémistes qui prospèrent en les bafouant».5
V
27.  Un dernier point : au paragraphe 199 de son arrêt, la Cour affirme que « eu égard à cette conclusion (c’est-à-dire le constat de violation de l’article 8 en raison des entraves à la liberté de circulation du requérant), et nonobstant le fait que le grief selon lequel l’inscription du nom du requérant sur la liste annexée à l’ordonnance sur les Taliban aurait également porté atteinte à son honneur et à sa réputation constitue un grief séparé, il n’y a pas lieu de l’examiner séparément ».

28.  Il est permis de s’interroger sur le bien-fondé de pareille conclusion. Le requérant avait en effet soulevé devant la Cour deux griefs bien distincts (par. 156 et 157), même s’ils tombent tous les deux dans le champ d’application de l’article 8 au titre de la protection de la vie privée. Cependant, alors que le premier visait la liberté physique de se déplacer librement, le second concernait l’intégrité morale du requérant, résultant du fait-même de l’inscription de son nom sur la liste du comité des sanctions. En outre, alors que le premier grief était intrinsèquement lié à la situation géographique très particulière de l’enclave de Campione d’Italia, territoire très exigu, le second avait une portée beaucoup plus générale. Ce volet de sa requête était certainement, aux yeux du requérant, tout aussi important, sinon plus, que les restrictions qui avaient été imposées à sa liberté de mouvement.

29.  Pour toutes ces raisons, le deuxième grief du requérant aurait selon moi mérité un examen séparé. Et ceci d’autant plus que je vois mal comment la Cour aurait pu, pour ce deuxième grief, tenir le même raisonnement qu’elle a tenu pour le premier, qui est basé exclusivement sur la latitude de l’Etat défendeur dans la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité, et conclure à une violation de l’article 8 pour non respect du principe de proportionnalité. S’agissant de juger l’inscription du nom d’une personne sur la liste du comité des sanctions, une mise en balance des intérêts en jeu par l’Etat défendeur me paraît en effet difficilement concevable.

1 Italiques ajoutés.

2 Italiques ajoutés.

1 CIJ, Affaire relative à des questions d’interprétation et d’application de la Convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie, ordonnance du 14 avril 1992, mesures provisionnelles, Recueil, 1992, par. 42.

2 Voir par. 83 du présent arrêt.

2 Italiques ajoutés.

3 Voir Hanspeter Mock et Alvaro Borghi, Vers une sortie du labyrinthe des listes antiterroristes de l’ONU, In « Mélanges en l’honneur du professeur Petros Pararas », Athènes-Bruxelles, 2009, p. 406.

4 Josiane Auvret-Finck, Le contrôle des décisions du Conseil de sécurité par la Cour européenne des droits de l’homme, in « Sanctions ciblées et protections juridictionnelles des droits fondamentaux dans l’Union européenne ; équilibres et déséquilibres de la balance », sous la direction de Constance Grewe et al. Bruxelles, 2010, p. 214

1 Dans ce sens, Luigi Condorelli,  Conclusions, in G.M. Palmieri, ed. , « Les évolutions de la protection juridictionnelle des fonctionnaires internationaux et européens - développements récents », Bruxelles 2012, p. 359.

2 Voir Pasquale De Sena, Le Conseil de sécurité et le contrôle du juge, in « Sanctions ciblées…(supra, note 7), p. 44.

3 Dans ce sens, Mock/Borghi (note 6), p. 42

4 Résolution 1597 (2008), Listes noires du Conseil de Sécurité des Nations Unies et de l ‘Union européenne.

5 Voir Josiane Auvret-Finck (note 7), p. 235.

1 Voir le rapport de Dick Marty, Doc. 11454, Listes noires du Conseil de sécurité des Nations Unies et de l’Union européenne.

2 Constance Grewe, Les exigences de la protection des doits fondamentaux, in « Sanctions ciblées… (note 7)

3 Josiane Auvret-Fink (note 7), p. 241.

4 Recueil 1999-I, par. 67. Voir, dans ce sens, Luigi Condorelli, Conclusions , in « La soumission des organisations internationales aux normes internationales relatives aux droits de l’homme », Paris, Pédone 2009, p. 132.

5 Josiane Auvret-Finck (note 7), p. 243.
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