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GRANDE CHAMBRE

AFFAIRE NADA c. SUISSE
(Requête no 10593/08)

ARRÊT

STRASBOURG
12 septembre 2012


Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Nada c. Suisse,

La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :

Nicolas Bratza, président,
Jean-Paul Costa,
Françoise Tulkens,
Josep Casadevall,
Nina Vajić,
Dean Spielmann,
Christos Rozakis,
Corneliu Bîrsan,
Karel Jungwiert,
Khanlar Hajiyev,
Ján Šikuta,
Isabelle Berro-Lefèvre,
Giorgio Malinverni,
George Nicolaou,
Mihai Poalelungi,
Kristina Pardalos,
Ganna Yudkivska, juges,
et de Michael O’Boyle, greffier adjoint,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 23 mars 2011, 7 septembre 2011 et 23 mai 2012,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

.  A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 10593/08) dirigée contre la Confédération suisse et dont un ressortissant de nationalités italienne et égyptienne, M. Youssef Moustafa Nada (« le requérant »), a saisi la Cour le 19 février 2008 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

.  Le requérant est représenté par Me J. McBride, avocat à Londres. Le gouvernement suisse (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. F. Schürmann, de l’Office fédéral de la justice.

.  Dans sa requête, M. Nada alléguait que l’interdiction d’entrée en Suisse et de transit par ce pays dont il avait fait l’objet en conséquence de l’inscription de son nom sur la liste annexée à l’ordonnance fédérale sur les Taliban avait porté atteinte à son droit à la liberté (article 5 de la Convention) ainsi qu’au respect de sa vie privée et familiale, à son honneur et à sa réputation (article 8). Il estimait que cette interdiction était par conséquent également constitutive d’un mauvais traitement au sens de l’article 3. Il se plaignait par ailleurs d’une atteinte à sa liberté de manifester sa religion et ses convictions (article 9), l’impossibilité de quitter l’enclave de Campione d’Italia l’ayant selon lui empêché de se rendre dans une mosquée. Enfin, il dénonçait l’absence de recours effectif relativement à ces griefs (article 13).

.  La requête a été attribuée à la première section (article 52 § 1 du règlement de la Cour). Celle-ci a décidé de la traiter en priorité en vertu de l’article 41 du règlement de la Cour. Le 12 mars 2009, une chambre de ladite section a décidé de communiquer au Gouvernement les griefs tirés des articles 5, 8 et 13.

.  Les parties ont chacune soumis des commentaires écrits sur les observations de l’autre. Des observations ont également été reçues des gouvernements français et britannique, que le président avait autorisés à intervenir dans la procédure écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 2 du règlement, alors en vigueur). Le gouvernement italien n’a pas usé de son droit d’intervenir dans la procédure (article 36 § 1 de la Convention).

.  Le 20 janvier 2010, les parties ont été informées que la chambre envisageait d’examiner conjointement la recevabilité et le fond de la requête (ancien article 29 § 3 de la Convention combiné avec l’ancien article 54A du règlement).

.  Le 30 septembre 2010, la chambre, composée de Christos Rozakis, Nina Vajić, Khanlar Hajiyev, Dean Spielmann, Sverre Erik Jebens, Giorgio Malinverni, et George Nicolaou, juges, et de Søren Nielsen, greffier de section, s’est dessaisie de l’affaire en faveur de la Grande Chambre, aucune des parties, consultées à cet effet, ne s’étant opposée à pareille mesure (article 30 de la Convention et article 72 du règlement).

.  La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 27 §§ 2 et 3 de la Convention et 24 du règlement. Lors des délibérations finales, Jean-Paul Costa, Christos Rozakis, Giorgio Malinverni et Mihai Poalelungi ont continué de siéger après l’expiration de leur mandat, en vertu des articles 23 § 3 de la Convention et 24 § 4 du règlement.

.  Le requérant et le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire. Le Gouvernement français et britannique ont soumis les observations déjà présentées devant la chambre. Par ailleurs, le président de la Grande Chambre a autorisé JUSTICE, organisation non gouvernementale basée à Londres, à intervenir dans la procédure écrite (article 36 § 2 de la Convention combiné avec l’article 44 § 2 du règlement). Enfin, le président de la Grande Chambre a autorisé le gouvernement du RoyaumeUni à y intervenir oralement.

.  Une audience s’est déroulée en public au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 23 mars 2011 (article 59 § 3 du règlement).
Ont comparu :

–  pour le Gouvernement
MM. F. Schürmann, Chef de l’Unité Droit européen et
Protection internationale des droits de l’homme,
Office fédéral de la justice, Département fédéral
de justice et police, agent,
J. Lindenmann, Ambassadeur, Directeur adjoint de la
Direction du droit international public, Département
fédéral des affaires étrangères,
R. E. Vock, Chef du Secteur Sanctions, Secrétariat
d’Etat à l’économie, Département fédéral de
l’économie,
Mmes R. Bourguin, Conseillère spécialisée en droit avec
responsabilité de domaine, Section des Affaires
juridiques, Domaine de direction Politique
migratoire, Office fédéral des migrations,
Département fédéral de justice et police,
C. Ehrich, collaboratrice scientifique, Unité Droit
européen et Protection internationale des droits
de l’homme, Office fédéral de la justice,
Département fédéral de justice et police, conseillers;

–  pour le requérant
Me J. McBride, avocat, conseil,
MM. G. Himmat,
D. Thompson
, conseillers;

–  pour le Gouvernement du Royaume-Uni (tierce partie)
MM. D. Walton, agent,
S. Wordsworth, conseil,
Mme C. Holmes, conseillère.



Le requérant et son épouse étaient également présents.

La Cour a entendu en leurs déclarations MM. Schürmann, McBride et Wordsworth. Elle a également entendu les réponses des représentants des parties aux questions des juges.

EN FAIT

I.  LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

A.  Les origines de l’affaire

.  Le requérant est né en 1931 et réside depuis 1970 à Campione d’Italia, enclave italienne d’environ 1,6 km² située dans la province de Côme (Lombardie), entourée par le canton suisse du Tessin et séparée du reste du territoire italien par le Lac de Lugano.

.  Il se décrit comme un musulman pratiquant et un homme d’affaires connu dans le monde financier et politique, où il estime jouir d’une bonne réputation. Ingénieur de formation, il a travaillé dans des domaines très divers, notamment le domaine bancaire, le commerce international, l’industrie et l’immobilier. Dans le cadre de ses activités, il a fondé de nombreuses entreprises, dont il a été l’actionnaire unique ou principal.

.  Il affirme être opposé à tout recours à des méthodes terroristes et ne jamais avoir eu de liens avec Al-Qaïda. Bien au contraire, il aurait toujours dénoncé non seulement les moyens utilisés par cette organisation, mais également son idéologie.

.  Il indique également qu’il n’a plus qu’un seul rein (le deuxième se serait détérioré au cours des dernières années). Enfin, il est également atteint de saignements dans l’œil gauche, étayés par un certificat médical du 20 décembre 2001, et d’une arthrite du cou. Par ailleurs, il ressort d’un certificat médical d’un médecin de Zurich en date du 5 mai 2006 que le requérant avait subi une fracture de la main droite dont l’opération était prévue pour 2004. Il allègue qu’en raison des restrictions dont il faisait l’objet, et qui sont à l’origine de la présente requête, il n’aurait pas pu subir cette intervention et que les conséquences de la fracture le font toujours souffrir.

.  Le 15 octobre 1999, en réponse aux attentats à la bombe perpétrés le 7 août 1998 par Oussama Ben Laden et des membres de son réseau contre les ambassades des Etats-Unis à Nairobi (Kenya) et à Dar es-Salaam (Tanzanie), le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies (ci-après : « l’ONU ») adopta, en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, la Résolution 1267 (1999), prévoyant des sanctions contre les Taliban (voir le paragraphe Error: Reference source not found ci-dessous) et créant un comité, composé de l’ensemble des membres du Conseil, chargé de surveiller l’exécution de la résolution (ci-après, le « comité des sanctions »).

.  Le 2 octobre 2000, pour mettre en œuvre cette résolution, le Conseil fédéral suisse (l’Exécutif fédéral) adopta l’ordonnance « instituant des mesures à l’encontre des Taliban » (ci-après : « l’ordonnance sur les Taliban », paragraphe Error: Reference source not found cidessous). Cette ordonnance et son intitulé furent ensuite modifiés à plusieurs reprises.

.  Par la Résolution 1333 (2000) du 19 décembre 2000 (paragraphe Error: Reference source not found cidessous), le Conseil de sécurité élargit le régime des sanctions. Il visait aussi, désormais, Oussama Ben Laden, l’organisation Al-Qaïda et les hauts responsables et conseillers principaux des Taliban. Dans la Résolution 1333 (2000), comme dans la Résolution 1267 (1999), le Conseil de sécurité priait le comité des sanctions de dresser, à partir des informations communiquées par les Etats et les organisations régionales, une liste des personnes et organisations entretenant des relations avec Oussama Ben Laden et Al-Qaïda.

.  Le 11 avril 2001, le Gouvernement suisse modifia l’ordonnance sur les Taliban pour mettre en œuvre la Résolution 1333 (2000). Il y inséra un nouvel article 4 a), interdisant en son alinéa premier aux personnes et entités visées par la résolution (sans toutefois les nommer personnellement) l’entrée en Suisse et le transit par ce pays.

.  Le 24 octobre 2001, le Ministère public de la Confédération ouvrit une enquête à l’encontre du requérant.

.  Le 7 novembre 2001, le Président des Etats-Unis ordonna le blocage des avoirs de la Banque Al-Taqwa, dont le requérant était le président et l’actionnaire principal.

.  Le 9 novembre 2001, le requérant, ainsi que plusieurs organisations entretenant des relations avec lui, furent inscrits sur la liste du comité des sanctions. Le 30 novembre 2001 (le 9 novembre selon les observations du requérant), leurs noms furent inscrits à l’annexe de l’ordonnance sur les Taliban.

.  Le 16 janvier 2002, le Conseil de sécurité adopta la Résolution 1390 (2002) instituant une interdiction d’entrée et de transit contre les personnes, groupes, entreprises et entités associés figurant sur la liste établie en application des Résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) (paragraphes 70-71, et Error: Reference source not found ci-dessous). Le 1er mai 2002, l’article 4a) de l’ordonnance fédérale sur les Taliban fut modifié en conséquence : l’interdiction d’entrée et de transit s’appliquait désormais à toutes les personnes visées à l’annexe 2 de l’ordonnance, dont le requérant.

.  Le 10 septembre 2002, la Suisse devint membre de l’ONU.

.  Lorsqu’il se rendit à Londres en novembre 2002, le requérant fut arrêté et renvoyé en Italie et son argent fut saisi.

.  Le 10 octobre 2003, à la suite d’une critique du groupe de suivi (« Monitoring Group », paragraphe Error: Reference source not found ci-dessous) chargé de surveiller l’application des sanctions, le canton du Tessin révoqua le permis de frontalier du requérant. Le groupe de suivi avait en effet relevé qu’au cours des investigations relatives aux activités du requérant, il s’était avéré que celui-ci pouvait circuler relativement facilement entre la Suisse et l’Italie. Le Gouvernement affirme que ce n’est qu’à partir de ce moment-là que le requérant a subi les effets de l’interdiction d’entrée et de transit.

.  Le 27 novembre 2003, l’Office fédéral suisse de l’immigration, de l’intégration et de l’émigration (ci-après : « IMES ») informa le requérant qu’il n’était plus autorisé à passer les frontières.

.  Le 23 mars 2004, le requérant forma devant l’IMES une demande d’entrée en Suisse aux fins de séjour ou de transit motivée par un traitement médical suivi par lui dans ce pays et par des procédures judiciaires en Suisse et en Italie. L’Office rejeta cette demande le 26 mars 2004, pour défaut de fondement. Par ailleurs, il indiqua au requérant que les motifs avancés à l’appui de sa demande, à savoir, d’une part, la nécessité de s’entretenir avec ses avocats et de recevoir des soins et, d’autre part, la situation particulière liée à sa résidence à Campione d’Italia, n’étaient pas de nature à permettre aux autorités de lui octroyer une dérogation à la mesure prise à son encontre.

.  Par une décision du 27 avril 2005, le Tribunal pénal fédéral ordonna au Ministère public de la Confédération de classer l’affaire sans suite ou de la renvoyer au juge d’instruction fédéral compétent le 31 mai 2005 au plus tard. Par une ordonnance dudit jour, le Ministère public de la Confédération, ayant conclu que les accusations formulées étaient infondées, mit fin à l’enquête dirigée contre le requérant.

.  Le 22 septembre 2005, le requérant demanda au Conseil fédéral que son nom et celui des organisations avec lesquelles il entretenait des relations fussent rayés de l’annexe à l’ordonnance. A l’appui de sa demande, il argua que l’enquête menée par la police à son sujet avait été abandonnée en vertu d’une décision du Ministère public de la Confédération et que, dès lors, il n’était plus justifié de le soumettre au régime des sanctions.

.  Par une décision du 18 janvier 2006, le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après le « SECO ») rejeta sa demande, au motif que la Suisse ne pouvait pas retirer de noms de l’annexe à l’ordonnance sur les Taliban tant qu’ils figuraient sur la liste du comité des sanctions des Nations Unies.

.  Le 13 février 2006, le requérant saisit le Département fédéral de l’économie (ci-après « le Département ») d’un recours administratif.

.  Par une décision du 15 juin 2006, le Département rejeta ce recours. Il confirma que la radiation d’un nom de l’annexe à l’ordonnance n’était envisageable qu’une fois que ce nom ne figurait plus sur la liste du comité des sanctions, et précisa qu’à cette fin il fallait que l’Etat de nationalité ou de résidence de la personne concernée engageât une procédure de radiation devant les institutions des Nations Unies. Or, la Suisse n’étant ni l’Etat de nationalité ni l’Etat de résidence du requérant, le Département estimait que les autorités suisses n’étaient pas compétentes pour entreprendre une telle procédure.

.  Le 6 juillet 2006, le requérant saisit le Conseil fédéral d’un recours contre la décision du Département. Il demanda que son nom et ceux d’un certain nombre d’organisations, qui entretenaient des relations avec lui, fussent retirés de la liste de l’annexe 2 à l’ordonnance sur les Taliban.

.  Le 20 septembre 2006, l’Office fédéral des migrations (ci-après : « l’ODM »), qui avait été créé en 2005 et auquel avait alors été intégré l’IMES, accorda au requérant une dérogation d’une journée, pour le 25 septembre 2006, afin de lui permettre de se rendre à Milan dans le cadre d’une procédure judiciaire. Le requérant ne fit pas usage de cette possibilité.

.  Le 6 avril 2007, le requérant adressa au « point focal » du comité des sanctions du Conseil de sécurité – organe créé par la Résolution 1730 (2006) et chargé de recevoir les demandes de radiation des personnes ou entités figurant sur les listes établies par le comité des sanctions (paragraphe Error: Reference source not found ci-dessous) – une demande de radiation de son nom de cette liste.

.  Par une décision du 18 avril 2007, le Conseil fédéral, statuant sur le recours du 6 juillet 2006, renvoya la cause au Tribunal fédéral, estimant que le requérant avait subi des restrictions directes à son droit de propriété ; que, dès lors, l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme s’appliquait à sa demande de radiation de l’annexe à l’ordonnance, et que, partant, il y avait lieu de soumettre l’affaire à un tribunal indépendant et impartial.

.  Dans ses observations, le Département conclut au rejet du recours, en soulignant que la Résolution 1730 (2006) du Conseil de sécurité en date du 19 décembre 2006 permettait aux personnes et aux organisations dont les noms figuraient sur la liste du comité des sanctions d’entamer une procédure de radiation individuellement, sans passer par leur Etat de nationalité ou de résidence.

.  Le requérant maintint ses conclusions. Par ailleurs, il allégua qu’en raison de la grande réticence de l’ODM à octroyer des dérogations fondées sur l’article 4a alinéa 2 de l’ordonnance sur les Taliban, il ne pouvait pas quitter son domicile de Campione d’Italia, bien qu’il n’y existât pas d’infrastructure médicale adéquate, ni même se rendre en Italie pour des raisons administratives ou judiciaires, et qu’il se trouvait ainsi en pratique assigné à résidence depuis plusieurs années. L’inscription de son nom sur la liste du comité des sanctions revenait en outre, selon lui, à l’accuser publiquement d’entretenir des relations avec Oussama Ben Laden, l’organisation Al-Qaïda et les Taliban, bien que ce ne fût pas le cas. Il estimait de surcroît que cette inscription, en l’absence de toute justification et de toute possibilité pour lui d’être entendu au préalable, violait le principe de l’interdiction de la discrimination, la liberté personnelle, la garantie de la propriété et la liberté économique, ainsi que le droit d’être entendu et le droit à un procès équitable. Enfin, arguant que le régime des sanctions du Conseil de sécurité était contraire à la Charte des Nations Unies et portait atteinte à des normes impératives du droit international (jus cogens), il soutenait que la Suisse n’était pas tenue de l’appliquer.

.  Par une décision du 11 mai 2007, dans laquelle il indiquait la voie de recours ouverte, l’ODM rejeta une nouvelle demande de dérogation présentée par le requérant. Par une décision du 12 juillet 2007, dans laquelle il précisait à nouveau quelles étaient les voies de recours disponibles, il refusa d’examiner une lettre de l’intéressé, qu’il considéra comme une demande de réexamen. Par une lettre du 20 juillet 2007, le requérant expliqua qu’il y avait un malentendu et que sa lettre précédente était en réalité une nouvelle demande de dérogation. Le 2 août 2007, l’Office rejeta de nouveau sa demande, en lui rappelant qu’il avait la possibilité de contester la décision en formant un recours auprès du Tribunal administratif fédéral. Le requérant ne recourut pas contre cette décision.

.  Le 29 octobre 2007, le « point focal pour les demandes de radiation », institué par la Résolution 1730 (2006) du Conseil de sécurité, rejeta la demande que lui avait soumise le requérant le 6 avril 2007 aux fins de la radiation de son nom de la liste du comité des sanctions (paragraphe Error: Reference source not found ci-dessus). Le 2 novembre 2007, invoquant la confidentialité de la procédure, il rejeta également une demande par laquelle le requérant l’avait prié de lui faire connaître l’Etat qui avait demandé l’inscription de son nom sur la liste et les motifs de cette inscription. Enfin, par des lettres des 19 et 28 novembre 2007, il réaffirma le caractère confidentiel de la procédure, informant toutefois le requérant qu’un Etat dont il ne pouvait communiquer aucune information s’était opposé à ce qu’il fût radié de la liste.
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