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2. Les paradigmes de la sécurité intérieure et de l’immigration en Europe
Les événements du 11 septembre ont permis au Conseil de l’Union européenne d’adopter des législations qui, dans d’autres circonstances, auraient pris des années de négociations. Les réformes au sein des États européens ont mené à l’adoption d’un mandat d’arrêt européen qui a facilité l’extradition entre les États membres et à l’adoption d’une définition commune du terrorisme87. Il faut mentionner que ces réformes ne sont pas étrangères à l’Union européenne et que des démarches ont été entreprises par le Conseil européen lors de sa réunion de Tampere en octobre 1999. Ces réformes concrétisaient deux des trois axes suivis pour la réalisation de l’espace de liberté, de sécurité et de justice: la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires pré-sentencielles et définitives, d’une part, et l’harmonisation des incriminations et des peines concernant un certain nombre de comportements criminels, d’autre part.
Sans entrer en détail dans les multiples mesures prises, le Plan d’action pour lutter contre le terrorisme, adopté par le Conseil européen extraordinaire (21 septembre 2001), souligne l’importance que les États européens portent à l’affirmation de la dimension européenne en matière de justice et d’affaires intérieures. Ce Plan prévoyait l’option de négocier un accord d’entraide pénale et d’extradition avec les États-Unis. En exprimant une position ferme en matière de respect des garanties procédurales des personnes suspectées d’avoir commis des actes terroristes, en réitérant son refus à l’imposition de la peine de mort ou à l’imposition de traitements inhumains et dégradants, l’Union européenne a animé de vifs débats sur le continent américain88.
Les matières de coopération policière et judiciaire pénale sont couvertes par le Titre VI, surnommé « troisième pilier » du Traité sur l’Union européenne89. Les questions relatives à la sécurité et la coopération policière et judiciaire ne sont pas des orientations nouvelles, mais les attentats du 11 septembre ont eu pour effet l’accélération du processus de prise des décisions urgentes. La volonté politique s’est avérée très favorable à une campagne renforcée de lutte contre le terrorisme.
Deux outils ont été adoptés à l’initiative de la Commission européenne90. Le premier, intitulé Décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme91, mentionne expressément le terrorisme comme un des domaines prioritaires du rapprochement des législations nationales des États membres de l’Union européenne. Le deuxième, intitulé Décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre les États membres,92 constitue le point de départ des travaux de simplification de l’extradition.
Les travaux visant à développer la coopération en matière pénale et judiciaire avec des États tiers ou des organisations internationales, soit le volet extérieur du troisième pilier, démontrent à quel point un équilibre entre la sécurité et la liberté est nécessaire. Un tel équilibre implique que soient à la fois satisfaits le pôle « sécurité » qui recouvre la protection de la société contre la criminalité, en particulier la lutte contre l’impunité, et le pôle « liberté » au sens de la préservation des droits et libertés de la personne.
L’élargissement de l’Union européenne à de nouveaux États membres apparaît comme un processus complexe où s’entremêlent des impératifs sécuritaires, humains, économiques et diplomatiques. Les enjeux pour l’Union européenne sont divers. D’une part, il y a ceux qui proviennent des difficultés institutionnelles et organisationnelles relatives aux structures internes de l’Union européenne. D’autre part, ce qui apparaît déjà problématique parmi les États membres de l’Union européenne l’est d’autant plus au nom de la coalition antiterroriste avec les États-Unis. Premièrement, si l’Union européenne s’ouvre à l’intérieur, notamment grâce aux accords de Schengen et à la libre circulation des personnes, il ne faut pas perdre de vue que cette ouverture s’accompagne d’une fermeture de l’Union européenne vis-à-vis de l’extérieur. L’expression « forteresse Europe » n’échappe pas à cette logique paradoxale. Dans ce contexte, l’élargissement soulève toujours beaucoup d’inquiétudes et de préoccupations en ce qui concerne l’impact du phénomène migratoire sur des questions épineuses comme la sécurité et les menaces terroristes93. Deuxièmement, l’établissement des fondements de l’espace européen se fait à la base de valeurs communes, mais qui ne sont pas partagées par les États-Unis. Les États-Unis affichent une hostilité ouverte vis-à-vis de la création de l’espace pénal européen par crainte de perdre les avantages que leur offre le traditionnel bilatéralisme dans leurs relations internationales avec des pays tiers94.
Quoi qu’il en soit, le rôle de l’Union européenne et des États-Unis est primordial dans la lutte contre le terrorisme. Pour que les mesures préventives antiterroristes soient mises en œuvre sur la scène internationale et pour qu’elles aient un effet positif sur la campagne antiterroriste, il faut inévitablement renforcer une culture fondée sur les droits et libertés de la personne. Cet objectif exigera un changement des attitudes par rapport aux immigrants irréguliers souvent associés aux criminels et aux terroristes.
L’immigration a été vue à travers le prisme de la sécurité. Malgré les critiques et les discours alternatifs, la vision de l’immigration en tant que menace persiste dans l’opinion publique. Comment éviter ce genre de discours et, de même, comment appréhender le problème en vue de trouver des solutions tangibles ? Didier Bigo nous propose une approche qui pourra nous amener à repenser le « lien causal » entre l’immigration irrégulière, la criminalité et les menaces terroristes. « Dès lors, c’est l’étude des dynamiques issues des jeux politiques symboliques, leurs liens avec les pratiques et les savoir-faire des agences ainsi qu’avec les répertoires d’actions et d’énonciation qui s’ouvrent aux catégories incriminées qui permet de faire le lien entre la question de la structure (chômage, urbanisme…) et la participation des migrants à ce phénomène, sans tomber dans une pensée de la causalité magique et du bouc émissaire. C’est l’analyse de la quotidienneté, de la complexité et l’étude des conséquences non intentionnelles d’actions au sein de processus en transformation qui doit se substituer à ce raisonnement en terme de sécurisation. Il faut comprendre la société contemporaine comme société du risque (du doute, de la liberté et de l’incertitude) afin d’éviter de succomber au vertige de la sécurisation totale »95.
La solution proposée impose un changement de mentalité et la mise en œuvre des mécanismes d’intégration sociale et culturelle des immigrants irréguliers. Souvent, les immigrants irréguliers devront faire face à l’enfermement d’une société d’accueil soucieuse de ses problèmes sociaux, économiques et politiques. L’arrivée des immigrants irréguliers qui cherchent à s’installer ne fait qu’augmenter les clivages existants. Cela exige de faire aussi face aux discours politiques utilisant des outils militarisés les plus divers en vue de renforcer les frontières et assurer la sécurité de l’État.

Conclusion
L’élaboration des législations antiterroristes et le choix des mesures sécuritaires par les États apparaissent comme un processus complexe où se mêlent impératifs sécuritaires, humains, économiques, politiques et diplomatiques. Les droits et les libertés de la personne, défendus dans les instruments internationaux et régionaux, ont dû subir l’impact des paradigmes comme la lutte contre le terrorisme et la sécurité intérieure des États.
La sécurité a été érigée en préoccupation principale des États, mais ce sont les événements du 11 septembre 2001 qui ont donné un nouvel élan à la sécurisation des frontières nationales. Une tension entre le concept de sécurité et les droits et les libertés de la personne imprègne le phénomène de l’immigration irrégulière. Les spécialistes observent qu’une approche exhaustive du paradigme migratoire doit inclure à la fois la sécurité nationale et la sécurité des immigrants réguliers et irréguliers. L’observation du comportement des États aujourd’hui est toutefois l’exclusion des droits et des libertés de la personne du paradigme sécuritaire96.
Comme nous avons pu constater, les difficultés conceptuelles relatives au terrorisme reflètent les différentes sensibilités des États. Il n’est pas surprenant que les approches adoptées par les États suivent les lignes directrices de leurs politiques d’immigration ainsi que de leurs politiques extérieures. Vu que la définition du terrorisme et des actes terroristes est laissée à la guise des États, les dérapages sont tout à fait envisageables. Un premier effet de ce manque de consensus ayant rapport à la définition du terrorisme a été les violations des droits et des libertés de la personne. Le champ d’application des droits et des libertés de la personne a été restreint au nom de la préservation de la sécurité nationale des États. Un deuxième effet de l’absence d’une définition commune sur le terrorisme au plan international constitue la fermeture des frontières nationales devant les immigrants irréguliers. Par ailleurs, il apparaît que les droits et les libertés des immigrants irréguliers ont été occultés dans un contexte hostile. Les événements tragiques ont entraîné une série de conséquences ayant rapport à la protection de la personne, que les États ont dû appréhender en amont. La situation actuelle, tant des immigrants irréguliers que des personnes soupçonnées d’avoir commis des actes terroristes ou d’avoir participé à de tels actes, nécessite une réflexion et un changement de mentalité. La réflexion sur les enjeux sécuritaires et les conséquences directes des mesures antiterroristes doit se faire dès aujourd’hui, car dans dix ans, il sera peut-être trop tard pour corriger nos erreurs passées…
Bibliographie

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1 Il est pertinent de noter l’approche plutôt descriptive de l’Assemblée générale des Nations Unies dans son ordre du jour, jusqu’en 1991, consacrée à la question de l’impact du terrorisme international. Le titre est le suivant : « Mesures visant à prévenir le terrorisme international qui met en danger ou anéantit d’innocentes vies humaines, ou compromet les libertés fondamentales, et études des causes sous-jacentes des formes de terrorisme et d’actes de violence qui ont leur origine dans la misère, les déceptions, les griefs et le désespoir qui poussent certaines personnes à sacrifier des vies humaines, y compris la leur, pour tenter d’apporter des changements radicaux ».

2 Dans le paragraphe 41 de la Résolution sur le respect des droits humains dans l’Union européenne, le Parlement européen « insiste à nouveau sur la violation des droits humains que représente le terrorisme et sur l’importance de la coopération entre les États membres dans la lutte antiterroriste ». Résolution du Parlement européen sur le rapport annuel sur le respect des droits humains dans l’Union européenne du 16 mars 2000 (11350/1999 - C5-0265/1999 - 1999/2001(INI)). Texte disponible sur http://www.europarl.europa.eu/sidesSearch/sipadeMapUrl.do?PROG=TA&language=FR&startValue=4470# (dernier accès : août 2007).

3 Cette disposition identique est un élément essentiel du préambule des résolutions sur les droits de l’homme et le terrorisme que la Commission des droits de l’homme des Nations Unies a adoptées depuis 1994.

4 SOREL (J.-M.), 2002, « Existe-t-il une définition universelle du terrorisme ? », dans Karine Bannelier et al. (sous la dir.) Le droit international face au terrorisme: après le 11 septembre 2001, Paris, Pédone, pp. 35-68, à la p. 39.

5 VON SCHORLEMER (S.), 2003, « Human Rights: Substantive and Institutional Implications of the War against Terrorism », European Journal of International Law, pp. 265-283, à la p. 274.

6 KOUFA (K.), 2002, « Le terrorisme et les droits de l’homme », dans Karine Bannelier et al. (sous la dir.) Le droit international face au terrorisme: après le 11 septembre 2001, Paris, Pédone, pp. 189-201, à la p. 201.

7 Sur les difficultés liées à la définition du terrorisme, consulter entre autres, MARTENS (P.), 1974, « L’ ‘introuvable’ acte de terrorisme » in Réflexions sur la définition et la répression du terrorisme, éd. de l’Université de Bruxelles, Bruxelles, pp. 27 et s., DAVID (E.), 1972, « Le terrorisme en droit international », dans Réflexions sur la définition et la répression du terrorisme, éd. de l’Université de Bruxelles, Bruxelles, pp. 105 et s., LAQUEUR (W.), 1979, Terrorisme, PUF, Paris, pp. 89 et s., GAYRAUD (J.F), 1988, « Définir le terrorisme : est-ce possible, est-ce souhaitable ? », Revue internationale de criminologie et de police technique, pp. 185 et s., LE JEUNE (P.), 1992, La coopération policière européenne contre le terrorisme, Bruylant, Bruxelles, pp. 6 et s., SOMMIER (I.), 2000, Le terrorisme, Flammarion, France.

8 La Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, adoptée le 8 décembre 1999 par la Résolution 54/109 de l’Assemblée générale des Nations Unies, identifie comme acte terroriste tout acte « destiné à causer la mort ou des dommages corporels graves à toute personne civile, ou à toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque par sa nature ou son contexte, cet acte est destiné à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque » (art.2, par. 1(b)). Des définitions plus partielles figurent à la Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l’explosif, adoptée le 15 décembre 1997 par la Résolution 52/164 de l’Assemblée générale des Nations Unies (art. 2, par.1) ainsi qu’à la Convention européenne pour la répression du terrorisme, du 27 janvier 1977 (art.1).

9 GOLDER (B.) and George WILLIAMS, 2004, « What is “Terrorism”? Problems of Legal Definition », The University of New South Wales Law Journal, vol. 27, no 2, pp. 270-295, à la p. 286-288.

10 SAUL (B.), 2005, « Definition of ‘Terrorism’ in the UN Security Council: 1985-2004 », Chinese Journal of International Law, vol. 4, no 1, pp. 141-167, à la p. 158.

11 Cette définition est citée par Maurice Weyembergh dans son article intitulé « Le terrorisme et les droits fondamentaux de la personne. Le problème », dans E. Bribosia et A. Weyembergh (dir.), Lutte contre le terrorisme et droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, p. 11-35, à la p. 15.

12 Le texte intégral de la Loi antiterroriste est disponible sur le site du ministère de la Justice du Canada http://www.justice.gc.ca/fr/anti_terr/act.html

13 Suresh c. Canada (ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 S.C.R.3 (arrêt du 11 janvier 2002). La Cour suprême a confirmé le principe que le Canada est généralement responsable de torture chaque fois que ses actions en ont été une condition préalable nécessaire et qu’il n’est généralement pas possible d’exposer les personnes à un risque de torture dans des circonstances normales. Cependant, elle a introduit une exception en jugeant que, lorsqu’un risque pour sa sécurité existait, le Canada pouvait dans certains cas exposer les individus à un risque de torture, en fonction d’une mise en balance des risques de l’État et de ceux de l’individu lors de l’application des dispositions sur les droits fondamentaux. La Cour suprême a été aussi invitée à déterminer l’esprit de l’article 19 (1) de l’ancienne Loi sur l’immigration de 1985 qui interdisait l’entrée sur le territoire du Canada d’une personne impliquée dans des activités terroristes.

14 Suresh c. Canada (ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 S.C.R.3 (arrêt du 11 janvier 2002), paragraphe 98.

15 Article 1 de la Décision-cadre du Conseil de l’Union européenne du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme, (doc. 6128/02, 18 avril 2002), Journal officiel n° L 164 du 22/06/2002 p. 0003 – 0004, texte disponible à l’adresse : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002F0475:FR:HTML

16 L’article 3 de la Décision-cadre du Conseil de l’Union européenne du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme définit les infractions terroristes :

« 1. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour faire en sorte que les infractions suivantes, définies par son droit national, commises intentionnellement par un individu ou un groupe contre un ou plusieurs pays, leurs institutions ou leur population, et visant à les menacer et à porter gravement atteinte ou à détruire les structures politiques, économiques ou sociales d’un pays, soient sanctionnées comme des infractions terroristes :

(a) le meurtre; (b) les dommages corporels; (c) l’enlèvement ou la prise d’otages; (d) le chantage; (e) le vol simple ou qualifié; (f) la capture illicite d’installations étatiques ou gouvernementales, de moyens de transport publics, d’infrastructures, de lieux publics et de biens (publics ou privés) ou les dommages qui leur sont causés; (g) la fabrication, la possession, l’acquisition, le transport ou la fourniture d’armes ou d’explosifs; (h) la libération de substances contaminantes, ou la provocation d’incendies, d’inondations ou d’explosions, la mise en danger de personnes, de biens, d’animaux ou de l’environnement; (i) la perturbation ou l’interruption de l’approvisionnement en eau, en électricité ou toute autre ressource fondamentale; (j) la commission d’attentats en perturbant un système d’information; (k) la menace de commettre l’une des infractions énumérées ci- dessus; (l) la direction d’un groupe terroriste; (m) l’encouragement ou le soutien d’un groupe terroriste ou la participation à un groupe terroriste.

2. Aux fins de la présente décision-cadre, on entend par « groupe terroriste » une association structurée, de plus de deux personnes, établie dans le temps, et agissant de façon concertée en vue de commettre les infractions terroristes visées au paragraphe 1 ».

17 GOLDER (B.) et George WILLIAMS, 2004, « What is ‘Terrorism’? Problems of Legal Definition », The University of New South Wales Law Journal, vol. 27, no 2, p. 270-295, à la p. 294-295.

18 Sur les législations antiterroristes des États membres de l’Union européenne et d’autres pays européens, voir notamment DOUCET (Gh.) (sous la dir.), Terrorisme, victimes et responsabilité, ouvrage collectif réalisé par S.O.S Attentats, texte disponible sur http://www.sos-attentats.org/publications/francais.htm#cuesta.

19 USA Patriot Act (H.R 3162), texte disponible http://www.epic.org/privacy/terrorism/hr3162.html. Voir aussi le site officiel de la Maison-Blanche http://www.whitehouse.gov/infocus/patriotact/.

20 CEYHAN (A.), 2004, « Sécurité, frontières et surveillance aux États-Unis après le 11 septembre 2001», Cultures & Conflits, no 53, pp. 130-145 [nous soulignons].

21 Voir la Fiche documentaire «  Observatoire international sur le racisme et les discriminations » du Centre de recherche sur l’immigration, l’ethnicité et la citoyenneté, UQAM, http://www.criec.uqam.ca/archives/veille8.htm

22 Pour plus de renseignements sur les modifications législatives, voir notamment la Fiche documentaire « Les points saillants de la Loi antiterroriste », disponible sur le site du ministère de la Justice du Canada http://www.justice-canada.org/fr/news/nr/2001/doc_27787.html.

23 CREPEAU (F.) et JIMENEZ (E.), 2002, « L’impact de la lutte contre le terrorisme sur les libertés fondamentales au Canada », dans E. Bribosia et A. Weyembergh (dir.), Lutte contre le terrorisme et droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, p.249-287.

24 Le texte intégral de la Loi antiterroriste est disponible sur le site du Ministère de la Justice du Canada http://www.justice.gc.ca/fr/anti_terr/act.html

25 Ligue des droits et liberté, 2006 (octobre), La loi antiterroriste de 2001 : une loi toujours aussi inutile, trompeuse et… dangereuse, texte disponible sur http://www.liguedesdroits.ca/documents/surveillance/c36/abbendum_c36_oct2006.pdf

26 Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration),  [2007] 1 R.C.S. 350, 2007 CSC 9.

27 L’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés de la personne dispose que : « Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne ; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale ». Texte disponible http://lois.justice.gc.ca/fr/const/annex_f.html#libertes (dernier accès : septembre 2007).

28 L’article 12 de la Charte canadienne des droits et libertés de la personne se lit comme suit : « Chacun a droit à la protection contre tous traitements ou peines cruels et inusités ». Texte disponible http://lois.justice.gc.ca/fr/const/annex_f.html#libertes (dernier accès : septembre 2007).

29 BIGO (D.), 2002, « L’impact des mesures antiterroristes sur l’équilibre entre liberté et sécurité et sur la cohésion sociale en France », dans E. Bribosia et A. Weyembergh (dir.), Lutte contre le terrorisme et droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, pp. 219-247.

30 Projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme (France) (Projet de loi no 2615) du 26 octobre 2005, texte est disponible sur http://www.assemblee-nationale.fr/12/projets/pl2615.asp

31 Loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant sur des dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, texte disponible sur http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=INTX0500242L

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