Sept ans après la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, les sénatrices Michelle Meunier et Muguette Dini viennent de présenter une proposition de loi relative à la protection de l’enfance
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| Protection de l’enfance : faut-il réformer la réforme ? par Pierre Verdier1 Sept ans après la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, les sénatrices Michelle Meunier et Muguette Dini viennent de présenter une proposition de loi relative à la protection de l’enfance2. Pourquoi cette proposition de loi ? L’exposé des motifs dévoile tout de suite ce qui nous parait l’objectif principal : endiguer ce qu’il appelle la «prévalence du maintien du lien familial biologique à tout prix dans les pratiques professionnelles...». Maintien à tout prix ? Cet excès de langage montre déjà l’idéologie sous-jacente, car personne ne défend le maintien «à tout prix». En effet, le maintien des liens ne résulte pas de «pratiques professionnelles» déviantes, ou d’idéologie familialiste, mais de nos engagements internationaux et de notre droit. Que disent ces textes? La Convention internationale des droits de l’enfant pose que «l’enfant a (…) le droit de connaître ses parents et d’être élevé par eux» (art. 7) Le Code civil français (CC) pose que l’autorité parentale (c’est à dire la capacité d’être «auteur», constructeur d’un enfant) appartient au père et à la mère (art. 371 CC) et à eux seuls. Le texte sur l’assistance éducative, qui autorise l’intervention du juge dans le droit et la responsabilité des parents, pose en premier «Chaque fois qu'il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel» (art. 375-2 CC). Le milieu actuel, ce n’est pas automatiquement la famille : ce texte justifie le besoin de permanence et de stabilité de l’enfant. Le Code de l’action sociale et des familles (CASF) est encore plus clair : il édicte :» La protection de l'enfance a pour but de prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l'exercice de leurs responsabilités éducatives, d'accompagner les familles et d'assurer, le cas échéant, selon des modalités adaptées à leurs besoins, une prise en charge partielle ou totale des mineurs» (Article L112-3 CASF). La première mission de l’Aide sociale à l’enfance (ASE), c’est d’ «apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille» (art L221-1 / 1°); si accueil il y a, c’est encore : «4° Pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés au service et veiller à leur orientation, en collaboration avec leur famille ou leur représentant légal» (art L221-1 /4). Aucun de ces textes ne mentionne «maintien à tout prix»; ils posent seulement une progression : d’abord prévenir, à défaut accompagner, à défaut prendre en charge (art L112-3 CASF). Pourquoi ? Parce que dans la grande majorité des cas, c’est la famille qui est le milieu le plus favorable à l’épanouissement et au bonheur de l’enfant. Il n’y a donc pas d’idéologie familialiste, ni des pratiques infondées en ce sens, il y a des lois et nous pensons qu’elles correspondent aux besoins bien compris des enfants. Et quand on regarde le nombre exorbitant d’enfants «placés» en France et, dans ce cas là, les difficultés des familles, d’abord pour garder une place de parent, ensuite pour récupérer leur enfant, on doute qu’il y ait des pratiques «familialistes». L’exposé des motifs de la loi souligne par ailleurs les fortes disparités territoriales, l’absence de pilotage national, l’insuffisance de la formation des professionnels concernés, le manque de coopération entre les secteurs d'intervention, le retard dans le développement de la prévention. Formation, coopération, prévention, grandes idées mais mots valises : que met on dedans ? L’étiquette est bonne, mais le contenu incertain. Pour pallier ces défauts, la proposition de loi annonce trois objectifs : - améliorer la gouvernance nationale et locale de la protection de l'enfant; - sécuriser le parcours de l'enfant protégé; - adapter le statut de l'enfant placé sur le long terme. Titre Ier Améliorer la gouvernance nationale Les titres ne sont pas neutres. Déjà on peut s’inquiéter des mots «protection de l’enfance» qui ont insidieusement supplantés les termes «aide sociale à l’enfance» utilisés dans le Code de l’action sociale et des familles comme dans le Code civil3. Protéger ou aider, ce n’est pas la même posture. Protéger contre qui ? Contre les parents a priori source de dangers, bien sûr, puisque c’est là qu’ils sont. Mais protéger est un terme négatif. C’est comme un couvercle ou un parapluie. J’eus mieux aimé promouvoir. Le Titre Ier vise la gouvernance. On pense à Omar Saghi : «Soyez polis, dites «gouvernance»»4. Cet auteur dénonce l’approche gestionnaire et non pas humaniste de ce terme. Omar Saghi écrit justement : «Rendre la gouvernance à sa juste place (celle de la technique de gestion de la chose publique) et ramener la politique au-devant (qui décide, et quoi ?), cela s’appelle la démocratisation. Elle a un coût : elle est brouillonne, dilapidatrice d’argent, inconséquente parfois. Ce gros mot - la politique - écorche les oreilles de ceux qui préfèrent n’avoir affaire qu’à la technicité efficace et discrète des piliers de la bonne gouvernance : conseillers, spécialistes, experts et techniciens de la chose collective… La gouvernance est sage et paternaliste, la politique infantile et malpolie. C’est pour ça que les peuples adultes préfèrent la politique à la gouvernance.» D’autres lois étaient plus ambitieuses : celle sur le droit des familles en 1984 (on peut se battre pour des droits, pas pour de la gouvernance), ou celle rénovant l’action sociale en 2002. Ou encore le projet de loi «famille» récemment écarté. Nous n’aurons donc pas de politique de l’enfance. Pour autant, tout n’est pas à rejeter, car il faut de la gestion. Pour ce faire, l’article 1er propose de créer un Conseil national de la protection de l’enfance. Après le Défenseur des droits, feu le Défenseur des enfants, après le Conseil supérieur du travail social, le Conseil économique et social, l’Observatoire national de l’enfance en danger, etc., pourquoi pas, tant il est vrai qu’il n’y a pas actuellement de politique nationale. Et parfois, même pas départementale. Pour cela, il faudra veiller à ce qu’il soit rattaché au premier ministre et à sa composition. L’article 2 donne aux Observatoires départementaux de protection de l’enfance la mission de réaliser un bilan annuel des formations continues délivrées dans le département en application de l'article L. 542-1 du code de l'éducation et d'élaborer un programme pluriannuel des besoins en formation des professionnels de la protection de l'enfance dans le département. C’est en effet essentiel, même si ça renvoie ensuite à la qualité de la formation et au suivi de ces formations par les professionnels. L’article 3 propose de remplacer le terme «Observatoire (national) de l'enfance en danger» (ONED) par les mots : «Observatoire national de la protection de l'enfance». C’est en effet plus cohérent avec l’appellation de l’observatoire départemental. Enfin l’article 4 demande que «Dans chaque service départemental de protection maternelle et infantile, un médecin référent «protection de l'enfance» est chargé d'établir des liens de travail réguliers entre les services départementaux, la cellule de recueil des informations préoccupantes, les médecins libéraux et hospitaliers ainsi que les médecins de santé scolaire du département, dans des conditions définies par décret». En conclusion des mesures de «gouvernance», on est frappé par leur modestie. Un conseil national sans réel pouvoir, quelques changements d’appellation. Il eût été plus efficace de prévoir un ministre chargé de l’enfance - mais ce n’est pas de la compétence du pouvoir législatif - ou un organe interministériel. Titre II. Sécuriser le parcours de l'enfant placé Pour cela la proposition de loi veut revivifier le projet pour l’enfant (PPE), introduit par la loi du 5 mars 2007. Il faut noter en effet que sept ans après, peu de PPE sont en place et souvent très pauvres. Quant à la participation des parents à leur élaboration, elle se borne souvent à une signature5., et encore, pas toujours. La proposition de loi précise sa finalité : «ce document détermine la nature des interventions menées en sa faveur, leur durée, l'identité du référent de l'enfant ainsi que le rôle du ou des parents». Mais ça, ce n’est pas un projet c’est un document individuel de prise en charge (par ailleurs prévu à l’article L 311-4 CASF). Il y manque qu’une chose : il doit préciser les objectifs, immédiats ou lointains de la prise en charge. Tomber d’accord sur un projet, parents et professionnels, est un moyen essentiel pour sortir de l’assistance et de l’arbitraire. Pour mobiliser les énergies, on convient ensemble d’un objectif, d’un calendrier, et des moyens à mettre en œuvre. C’est sûrement un moyen de désengorger les services, à supposer qu’on le souhaite. C’est obligatoire depuis plus de sept ans, et on en rencontre très peu, et dans ce peu, ils sont généralement d’une grande indigence. On pourrait prévoir que «faute de projet pour l’enfant de la part des services, celui-ci est rendu à ses parents qui en font la demande». Pourquoi garder un enfant si on ne sait pas pourquoi ? Utopique, bien sûr, mais utopie positive ! Car l’enfant n’est pas «placé» comme l’indique malheureusement la loi. Placé veut dire qu’il est à sa place ? Non, il est parfois momentanément accueilli. Ce projet définit aussi des moyens d’action : en ce sens la détermination négociée des actes usuels dans le PPE ou dans le contrat de séjour, que l’accueillant, personne physique ou morale, est autorisé à accomplir est intéressante, même si cette disposition ne relève pas du domaine de la loi. Il peut s’agir d’habillement, de soins (coiffeur), d’activité sportive non dangereuse, d’heures de sortie, de fréquentations … Plus discutable est la mise en place d’une nouvelle commission (art. 7), pluridisciplinaire et même pluri-institutionnelle, dans l’exposé des motifs, composée d’élus, de membre d’associations, de partenaires de justice. Elle serait chargée d’examiner l’adoption et la révision de chaque PPE. Nous y sommes défavorables d’une part en raison de la lourdeur administrative que cela entraînerait et surtout pour des raisons de confidentialité. Ces enfants ont des parents et des familles dans le département et leur situation n’a pas à être débattue sur la place publique. La situation n’est pas la même que celle du conseil de famille des pupilles de l’État qui exerce des actes de tutelle qui sont exercées pour les autres enfants par leurs parents. On objectera que ces personnes seront tenues au secret professionnel : ça leur interdit en principe (!) de parler, mais ça ne les autorise pas à tout savoir. D’abord que tel enfant est pris en charge par l’ASE et ensuite quelle est la situation des parents et les droits qui leur sont consentis. Même lorsqu’on dépend d’un service public, on reste une personne privée, on n’est pas chose publique. Les conditions de prise en charge L'article L. 223-3 du code de l'action sociale et des familles est complété par un alinéa ainsi rédigé : «Lorsqu'un enfant confié au service de l'aide sociale à l'enfance en application des articles 375-3 du même code a été pris en charge pendant trois années par une même famille d'accueil ou un même établissement, ce service ne peut décider la modification des conditions de sa prise en charge, qu'après avis de l'autorité judiciaire qui a pris la mesure. Celle-ci entend le mineur, la famille d'accueil ou l'établissement et le représentant du service». L’idée est intéressante pour éviter certaines dérives. Elle peut se heurter au principe juridique de séparation des pouvoirs : l’administration décide seule d’un accueil, mais ne pourrait le modifier qu’après avis du juge des enfants. Certes, un avis n’est pas un accord, mais on voit mal le service de l’ASE passer outre. En cas de désaccord, il reste au juge la possibilité de prononcer un placement direct. La loi de 2007 a prévu un rapport annuel pour chaque enfant accueilli ou bénéficiant d’une mesure éducative (AED, AEMO) : art L223-5 CASF. Le contenu et les conclusions de ce rapport sont transmis aux parents. L’article 9 propose que ce rapport soit effectué tous les six mois pour les enfants de moins de deux ans. Là aussi, idée intéressante, mais qui peut rester vœu pieu : déjà un rapport annuel est trop lourd pour les services et personnellement je n’en vois jamais pour les familles que j’accompagne. L’article 10 vise les modalités et les restrictions à la consultation des dossiers administratifs. Rien à dire sur la distinction entre dossiers administratifs et dossiers judiciaires présentée dans l’exposé des motifs qui reprend mot à mot un article de Pierre Verdier et Laure Dourgnon6. Il ne manquent que les guillemets. On ne va pas s’en plaindre, puisqu’on écrit pour être lu. Mais revenons au texte : Un nouvel alinéa à l’article L223-1 prévoit «Le dossier d'assistance éducative peut être consulté par le ou les parents, le tuteur, la personne ou le service à qui l'enfant a été confié, dans un local dédié des services de l'aide sociale à l'enfance. Le président du conseil général ou son délégué peut exclure de la consultation toutes pièces se rapportant à des faits susceptibles de recouvrir une qualification pénale. La consultation du dossier le concernant par le mineur capable de discernement peut se faire en présence de son représentant légal ou de son avocat, sauf à représenter pour lui un danger physique ou moral grave. Toute partie peut, à la suite de la consultation, consigner des observations au dossier administratif». Plusieurs remarques sur cet article : - le dossier d'assistance éducative est au tribunal; ce qui est à l’ASE, c’est le «dossier d’un enfant confié par voie d’assistance éducative». Ce n’est pas le même, il y a des informations sur le suivi du placement qui ne sont pas chez le juge. Et réciproquement, le juge peut avoir des correspondances ou des expertises que n’a pas l’ASE. Ce n’est pas du domaine de la loi de décider d’un local dédié à la consultation des dossiers; c’est de la seule compétence du service. La possibilités d’exclure de la consultation des pièces se rapportant à des faits susceptibles de recouvrir une qualification pénale reprend en fait le I, 2°de l’article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 qui exclut les documents dont la consultation porterait atteinte «Au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente» - l’obligation d’un accompagnement parental ou par un avocat est une restriction par rapport aux pratiques actuelles. On doit admettre que la présence d’un adulte soit nécessaire, mais ce pourrait être un travailleur social. On notera que l’article 1187 du code de procédure civile permet au juge d’autoriser un service éducatif à accompagner me mineur pour la consultation du dossier judiciaire7. La possibilité ouverte à toute partie de consigner ses observations est essentielle. Combien de fois les parents relèvent des erreurs factuelles ou des erreurs d’interprétation reprises ensuite de rapport en rapport depuis l’invention du traitement de texte. L’article 11 contient des bonnes dispositions et d’autres plus discutables : la nécessité de garantir la continuité des relations nouées avec des tiers8, parents ou non est importante et serait de la compétente du juge aux affaires familiales (JAF) pour le droit commun, du juge des enfants pour les mineurs faisant l’objet d’une mesure d’assistance éducative. On pense aux familles recomposées, aux beaux parents, mais aussi aux familles d’accueil, etc. C’était déjà dans la deuxième phrase de l’actuel article 371-4 CC9, mais c’est plus offensif d’en faire un droit de l’enfant. En revanche, fixer une durée maximale de renouvellement des mesures d’assistance éducative nous paraît une rigidité préjudiciable10. C’est ôter au juge son pouvoir de juger. Je pense à certaines situations où j’ai pu m’opposer à des délégations d’autorité parentale demandées par l’ASE et, grâce au suivi une ou deux fois par an par le juge des enfants, l’enfant a pu retourner vivre dans sa famille, alors que la délégation est souvent un évincement définitif des parents. Évitons tout systématisme ! |
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