P. labbé / Garantie Jeunes / V2 / 08-2013
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P.LABBÉ / Garantie Jeunes / V2 / 08-2013 / La « Garantie Jeunes » : qu’en penser ?1 Philippe Labbé Août 2013 Le Gouvernement expérimente un nouveau dispositif ciblant prioritairement jeunes majeurs de 18-25 ans qui ne sont « ni en emploi, ni en éducation, ni en formation » (NEET) et dont les ressources ne dépassent pas le plafond du RSA (483 € pour une personne seule) ». Un acronyme chasse l’autre, « NEET » après « JAMO » (jeunes avec moins d’opportunités). Sa justification est peu contestable quant au volet économique : sans ressources financières ou presque – ce qui est fréquemment le cas pour d’autres programmes tels que le CIVIS avec des allocations-aumônes – le parcours d’insertion n’est qu’illusionnisme, words, words, words… Rien à redire non plus sur sa filiation explicite avec, particulièrement, l’excellent rapport Charvet Jeunesse, le devoir d’avenir (2001), ni sur la dynamique participative et délibérative qui l’a permis… quoique s’agissant d’insertion et d’emploi, une fois de plus, le monde des entreprises n’a guère brillé par sa présence. Philosophiquement, la Garantie Jeunes n’est toutefois pas l’allocation universelle chère à Philippe Van Parijs : c’est une allocation conditionnelle fondée sur un contrat d’engagement réciproque, accompagnement renforcé côté professionnels, démarche « proactive » côté jeunes. Rien de très nouveau sous le soleil : on a connu cela avec la « BAE » (bourse d’accès à l’emploi) de TRACE puis l’allocation interstitielle du CIVIS. Par ailleurs, qu’on y soit favorable ou pas, force est de constater que la conditionnalité est un critère auquel tiennent les missions locales.2 Dont acte. Ce dispositif marche sur deux pieds : comme indiqué, une allocation (cumulable un temps avec un revenu ou immédiatement dégressive en cas d’emploi, le choix n’est pas arrêté) et un « droit à une première expérience professionnelle ». On notera la prudence car il ne s’agit pas d’un droit à un emploi… mais, même pour une simple « expérience » professionnelle, force est de constater un flou : si c’est un droit, il doit s’appliquer et qui y contraindra les et lesquels employeurs ? Il faut donc parier, la réussite reposant en grande partie sur le mot (magique) de « partenariat »3. Un partenariat à l’échelle du pilotage avec une « commission multi-acteurs » (Etat, Conseil Général et « acteurs particulièrement impliqués dans les parcours des jeunes (associations de solidarité par exemple) ») mais surtout sur la base d’une mobilisation territoriale de toutes les forces vives (« … dépasser le périmètre institutionnel des financeurs et la logique de financement dédiés et rechercher la complémentarité et la coordination pour répondre au mieux aux besoins du jeune pour servir son parcours. »). Certains s’amuseront de l’analogie : ce partenariat n’est guère éloigné de ce que devait être celui permettant la création… d’une mission locale ! Mais foin des réserves : organiser des synergies locales, particulièrement en s’extrayant du (petit) monde (trop) institutionnalisé de l’insertion, est d’une part une condition point de passage obligé, d’autre part doit se structurer dans un document de type « Pacte territorial pour l’insertion et l’emploi des jeunes »4 qui spécifie les engagements des partenaires et les modalités de relation (depuis la veille, les « prescriptions », les régulations et le pilotage)… sans oublier de s’accorder sur, par exemple, ce qu’est la vulnérabilité5, ce que la synthèse des travaux de groupe sur la Garantie Jeunes ne précise pas autrement qu’à partir des critères de « public-cible ». Notons toutefois que le binôme « Etat – Département », justifié par les caractéristiques de certains jeunes « NEETs » issus de l’ASE et par la position de chef de file du Département en ce qui concerne la solidarité et l’aide sociale, pose a minima deux problèmes. - Tout d’abord, l’implication très variable des Départements dans les missions locales : ici un Département très présent dans la mission locale, deuxième financeur, conventionnant même l’accompagnement de bénéficiaires adultes du RSA ; là, un Département absent, zéro subvention6… De la sorte, le modèle de ce binôme risque fort de ne pas répondre au principe (constitutif de la mission de service public) d’égalité de traitement. - Par ailleurs, il s’agit de construire ou, plus exactement, de renforcer un partenariat local et la commission « multi-acteurs », outre l’Etat et le Conseil Général, recouvrira d’autres membres « désignés au niveau départemental par le préfet »… dont « les présidents des missions locales ». Ouf, on l’a échappé belle : les présidents des missions locales seront désignés par le préfet ! Que dire sinon s’étonner d’une telle procédure puisque, si les missions locales sont les structures en charge de l’organisation et de l’animation d’« un partenariat local autour de la mission locale », on ne comprend pas que leurs conseils d’administration, toujours présidés par des élus locaux (communes, EPCI), ne soient pas « naturellement » les instances de pilotage où, de toute façon, les DIRECCTE sont présentes et où, s’ils ne le sont pas, les Conseils Généraux, seraient invités. Ce qui peut se décrypter derrière la procédure proposée est une logique de programme (territorialisé, hétéronome) où, une fois de plus, la mission locale devient un opérateur en charge d’exécution… ce qui est exactement antinomique de la logique de projet (territorial, autonome) par ailleurs promue dans cette synthèse de la Garantie Jeunes. De la sorte, nous ne pouvons que défendre avec force et vigueur la réserve exprimée par l’UNML pour laquelle « Cette commission {« multi-acteurs »} doit être présidée par les élus locaux, Présidents de mission locale, en incluant l’Etat, le Conseil général, les représentants de la Région et des collectivités locales. En effet, l’animation territoriale de ce projet et le pilotage qualitatif de sa réalisation relèvent de la pleine responsabilité des missions locales. »7 Par contre, contractualiser avec chaque jeune libre d’adhérer, agir selon le principe premier d’approche globale (« … prendre en compte la globalité des freins à l’insertion en matière de logement, de santé, de culture, de mobilité… »), adopter une posture positive (« … méthode des « compétences fortes », le conseiller amène chaque jeune à identifier ses atouts et potentiels professionnels… »), accompagner de façon intensive, faire preuve d’adaptabilité – logique de projet et non de programme – (« Le rythme, la durée et la forme de l’accompagnement doivent s’adapter à la situation et à l’évolution du jeune dans la co-construction de son parcours d’insertion socioprofessionnelle. »), structurer et animer un partenariat… tout ceci ne risque certes pas d’heurter la culture des missions locales… qui, de plus, se voient confier la responsabilité de la mise en œuvre de ce dispositif. Une observation, sans doute naïve, et deux enjeux, à conquérir, méritent d’être soumis au débat. Observation : expérimenter ? Vraiment ? Il s’agit d’une « expérimentation », son évaluation devant d’ailleurs être pilotée par le FEJ. Ainsi, « les modalités d’accompagnement associées à la Garantie jeunes font leurs preuves, elles ont vocation à devenir à terme les modalités d’accompagnement de droit commun des jeunes en difficulté suivis par les missions locales. La spécificité de la Garantie jeunes résidera alors seulement dans l’allocation. » L’allocation, seule spécificité ? Rien n’est moins sûr car, d’une part, des allocations ont existé et existent8, certes souvent pingres, et, d’autre part, nous faisons le pari que la réussite du dispositif reposera principalement sur un accompagnement effectivement renforcé, ce qui, faute de moyens et sauf exceptions, n’est pas le cas aujourd’hui. Autrement dit, si l’on réduisait les « portefeuilles » des conseillers à 60-80 jeunes contre 200 aujourd’hui, tout ordinairement parce que « Une intensification de l’accompagnement accélère l’insertion professionnelle des jeunes… »9, et si l’on accordait à tous les jeunes en situation de précarité économique le bénéfice d’une allocation telle que celle-ci – tout aussi simplement parce que, selon la synthèse de la Garantie Jeunes, « c’est un fait que la pauvreté et les mauvaises conditions de vie renforcent l’effet d’exclusion porté par les fonctionnements très sélectifs du marché du travail, a fortiori pour cette catégorie spécifique de NEETs, » - y compris conditionnellement, les outputs d’insertion socioprofessionnelle seraient bien meilleurs. Pari tenu ? Cette observation appelle une question : est-il utile d’expérimenter ce que l’histoire, parfois en creux, des multiples et robustes évaluations, enfin le bon sens ont démontré ? L’argument de « bonnes pratiques » sera avancé mais ne sait-on déjà pas ce qu’elles sont ?10 Grosso modo, que s’agira-t-il d’évaluer dans cette expérimentation ? - Qu’avec des ressources financières les jeunes s’en sortent mieux que sans ? Réponse : oui. - Qu’avec un accompagnement plus soutenu et renforcé les résultats en termes d’insertion sont plus probants ? Réponse : oui. - Que combiner dynamique de groupe (« effet promotion ») et parcours individualisé est plus efficace qu’une seule modalité ? Réponse : oui. - Qu’un partenariat avec des employeurs « de terrain » et une sensibilisation de ceux-ci à l’accueil, au tutorat, etc. garantit moins de ruptures ? Réponse : oui. Est-ce à dire qu’il ne faudrait pas évaluer ? Réponse : non car il sera toujours possible d’améliorer, de spécifier. Toutefois, l’option d’une expérimentation, pour laquelle l’évaluation est effectivement nécessaire dans une perspective de modélisation, outre le fait qu’elle diffère le bénéfice pour tous d’une offre de services plus adaptée, est signifiante d’une société sans mémoire ou de défiance car, enfin, les propositions de cette synthèse de la Garantie Jeunes ne sont pas des lapins sortis d’un chapeau ! Elles ont été, de longue date, testées, évaluées, adaptées… Premier enjeu : la fonction observation et quel(s) modèle(s) de mission locale ? A juste raison, la synthèse Garantie Jeunes précise que la réussite du dispositif « suppose donc de développer fortement la connaissance du marché local de l’emploi et des entreprises du territoire qui participent à l’ensemble des actes permettant l’établissement et l’entretien de la relation d’emploi. » Cette connaissance renvoie en mission locale à la fonction d’observation qui ne peut être ponctuelle ou aléatoire, qui donc doit se structurer en « observatoire » et, entre autres, produire un diagnostic territorial socioéconomique glissant (révisé, actualisé). En 2013, la branche professionnelle a décidé d’une action nationale d’intérêt collectif, « Observation du territoire, des jeunes, et ingénierie de projet » (OTJIP), qui répond au besoin de formation pour organiser cette fonction, cette organisation et cette production. Toutefois, concevoir et mettre en œuvre un observatoire pose deux grands types de problèmes : - Son financement tout d’abord, pour le moins négligé sinon ignoré lors des dialogues de gestion exclusivement préoccupés de résultats immédiats en termes d’emploi11 : de facto, seules les grandes missions locales (50 salariés et plus) peuvent absorber les coûts dans leur masse budgétaire, les plus petites devant mobiliser leurs ressources humaines à l’accueil et pour l’accompagnement. - Un déficit de définition et également de pilotage politique au plus haut niveau de la branche sur un ou des modèles12 d’organisation avec des « experts » identifiés et disposant d’un temps de veille13, des modalités d’intelligence partagée (cellule ingénierie14…)… bref, un ou des modèles de ce que pourraient être les missions locales du « 3ème millénaire ». Second enjeu : le partenariat économique. Si, leitmotiv, le partenariat économique est considéré comme « rendu incontournable dans la perspective de proposer rapidement de multiples opportunités professionnelles aux jeunes », son effectivité n’est pas pour autant la chose la mieux partagée entre missions locales, y compris pour les tâches de prospection des entreprises où, là également, les ressources humaines des missions locales sont loin d’être comparables : certaines missions locales disposent de « chargés de relations entreprises » (emploi à ce jour non identifié dans la CCN), d’autres non… des missions locales ont pu structurer une équipe emploi avec des CRE spécialisés par filière (car une fonction conseil et appui auprès d’un chef d’entreprise d’une PME du bâtiment ne recouvre pas les mêmes prérequis qu’auprès d’un directeur des ressources humaines de la grande distribution), d’autres se reposent, faute de mieux, sur un seul CRE « polyvalent » ou « multicartes »… souvent, à l’observation, courant comme le lapin blanc d’Alice au pays des merveilles. Des hypothèses d’action existent, telles que des postes de CRE partagés à une échelle départementale mais se heurtent à une culture de structure (parfois de pré-carré) : les missions locales sont… locales (y tiennent : « Ici, c’est particulier ! ») et, de plus, doit être réglée en particulier à l’échelle des DIRECCTE la question de l’évaluation de leurs résultats systématiquement localisés lors des dialogues de gestion…15 Selon le rapport, il faudrait « Passer d’une prospection des entreprises et collecte des offres à un rôle plus actif des employeurs qui se place au cœur du processus de l’accompagnement (travail sur la culture de l’entreprise, les savoir être attendus, les règles de vie de la communauté de travail. » A la façon de Flaubert dans son Dictionnaire des idées reçues, nous pourrions dire : qui serait contre ?… avec toutefois quelque prudence sur l’exigibilité de ces savoir-être dont certains révèlent, chez les employeurs et non chez les jeunes, un niveau d’exigence obsolète, en complet décalage, pour ne pas dire opposition, avec d’une part la culture juvénile16… mais également les conditions factuelles d’emploi, rémunération en premier lieu ?17 Pour parvenir à ce rôle plus actif des employeurs, le sésame est la « médiation active », expression quelque peu pléonasmique car on imagine difficilement ce que serait une médiation… inactive. Celle-ci est définie comme « un processus itératif d’appariement entre une entreprise et ses besoins réels, un salarié et ses capacités, son potentiel en situation de travail. » Là encore, qui serait contre ? Mais, outre que, particulièrement dans les TPE-PME (ciblées dans le rapport : « Intervenant en appui conseil auprès de l’entreprise et en particulier des TPE/PME, le conseiller devient un interlocuteur privilégié… ») dont les prévisions de recrutement sont souvent aléatoires, calées sur les fluctuations erratiques du carnet de commandes, la question est celle des conditions de l’implication des employeurs (hormis quelques cas généralement présentés comme modèles alors qu’ils sont des exceptions : l’arbre, la forêt…). Une hypothèse, que nous testons avec deux expérimentations en tant qu’évaluateur du FEJ18, est de mobiliser les réseaux d’employeurs à partir de leurs organisations propres, en particulier les branches professionnelles et les partenaires sociaux, selon deux axes : d’une part, la « RSE » (responsabilité sociale-sociétale de l’entreprise) qui peine à s’extraire du seul registre déclaratif des bonnes intentions (social washing) ; d’autre part en structurant des binômes « CRE de mission locale – chargé de mission emploi des branches », ce qui permet aux intermédiaires de la politique de l’emploi d’entrer dans les entreprises avec l’appui des organisations dont les employeurs sont adhérents et, ce n’est pas sans importance, d’établir une coopération « gagnant-gagnant » dans laquelle chaque partie prenante est engagée plutôt qu’une relation dissymétrique avec un demandeur (« Prenez-moi mon jeune ») et un décideur19. Ceci implique, en amont, que les professionnels des missions locales connaissent bien la structuration des branches et la RSE, que des formations communes regroupent acteurs des missions locales et des branches, que se prépare une mutation (qui est aussi une acculturation) de l’emploi de CRE vers celui de consultant car, effectivement, il y a plus qu’une marge entre la prospection et l’appui-conseil… « Vaste programme ! », aurait dit le Général, auquel « le plan de formation {construit} à l’initiative de la DGEFP et en partenariat avec la branche des missions locales (UNML) » devra s’atteler. Sans doute reste-t-il d’autres enjeux tels que la capitalisation des expériences du parcours d’insertion (« L’accompagnement doit pouvoir capitaliser sur les périodes d’activité, même courtes, au bénéfice de la « sécurisation des projets » et de l’enclenchement d’une vraie dynamique de parcours. »), qui renvoie par exemple et entre autres à l’usage d’un portefeuille de compétences. Constatons à ce stade une très forte hétérogénéité des pratiques, certaines missions locales disposant d’outils, d’autres non, et la branche n’ayant pas proposé un modèle simple, opérationnel, déclinable… Il y a à faire… mais à chaque jour suffit sa peine. Philippe LABBÉ p.labbe.pennec@orange.fr 06 89 89 74 23 1 Contribution au débat à partir du rapport « Garantie Jeunes. Synthèse des travaux du groupe présidé par Emmanuelle Wargon (DGEFP) et Marc Gurgand (Paris School of Economics) », mai 2013. 2 « Nous proposons le versement d’une allocation d’autonomie potentiellement mobilisable pour tous les jeunes accompagnés par les missions locales. Pour tenir compte de la diversité et de la réalité des parcours des jeunes de 16 à 25 ans en recherche d’autonomie, ce « revenu d’accès à l’autonomie » obéirait à quelques règles : il serait assujetti à un véritable engagement du jeune dans un parcours garanti par sa mission locale. Les contreparties demandées aux jeunes peuvent être de diverses natures : formation, activité salariée, service civil volontaire, mais aussi période de soin ou de résolution d’une difficulté sociale passagère ; redéfinition d’un projet professionnel... ; ceci dans le cadre d’un contrat passé avec la mission locale, » UNML et organisations syndicales de salariés de la branche (CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT), « Manifeste pour une politique ambitieuse pour la jeunesse », juin 2009. La conditionnalité est un critère partagé par les organisations signataires du manifeste « Pour un big-bang des politiques jeunesses » : « Notre proposition intègre le versement d’une allocation qui constitue la contrepartie de l’engagement que prend chaque jeune majeur. » (http://www.bigbangjeunesse.fr/) 3 Lire « Tous partenaires ? » in Philippe LABBÉ, Les bricoleurs de l’indicible. Structurer, densifier l’intervention sociale, tome 2, 2004, Rennes, Apogée. 4 Lire par exemple « Les missions locales dans l’œil de l’Acte III. Hypothèse pour une décentralisation équilibrée. Vers un pacte territorial pour l’insertion et l’emploi des jeunes », in Philippe Labbé, Questions d’insertion. Tout ce que vous et moi en avons dit, 2012, Apogée. 5 Psychique ? Economique ? Sociétale ? Physique ? Sur ce sujet, Philippe Labbé, « Note d’évaluation n° 2 » Mission Locale Sud La Réunion, FEJ, 27 juin 2013. 6 Dans huit régions, le pourcentage du financement de l’activité principale des missions locales par les Départements ne dépasse pas 1%… (CNML, « Chiffres d’activité 2011 »). 7 « Le vrai « changement de paradigme » {…} n’est pas le déplacement du pilotage en maintenant une perspective de système mais il est, d’une part, dans la réhabilitation des pouvoirs locaux (la commune, l’intercommunalité, le bassin ou la pays) – ce qui, d’ailleurs, redynamiserait en les « désinstrumentalisant » des conseils d’administration parfois clairsemés – en intelligence avec les autres collectivités et l’Etat et, d’autre part, dans la disposition de mesures au service des usagers et proposées par celles et ceux qui sont à même, par leur connaissance fine et rapprochée des besoins, d’en apprécier la pertinence. » Philippe LABBÉ, « Les missions locales dans l’œil de l’Acte III. Hypothèse pour une décentralisation équilibrée », juin 2012. 8 Y compris hors CIVIS, à l’initiative de Départements. 9 Bernard Gomel, Sabina Issehnane, François Legendre, « L’accompagnement et les trajectoires des jeunes bénéficiaires d’un contrat d’insertion dans la vie sociale », colloque « Trajectoires, emploi et politiques publiques », Université de Caen Basse-Normandie, CRÉM, MRSH de Caen et Fédération Tepp, 14 juin 2012. 10 Nous avons synthétisé les invariants de l’accompagnement socioprofessionnel dans « L’accompagnement socioprofessionnel (ASP) : une construction systémique », Les cahiers de l’action n° 37, INJEP, 2012. 11 Philippe Labbé, « Emplois d'avenir : une mesure insuffisante et des missions locales sous tension », Respublica n° 726, 19 août 2013, http://www.gaucherepublicaine.org/lettres/respublica_lettre-726.htm 12 Ce pluriel car, même si un seul modèle existe, ses déclinaisons varient selon les contextes territoriaux, les investissements politiques. D’autre part, si comme nous le constatons, la taille d’une mission locale est un paramètre important pour permettre l’ingénierie, les modèles d’organisation varient : une logique de départementalisation et d’emplois à temps partagé pourrait répondre partiellement au problème d’une taille critique insuffisante. 13 La veille est formellement (CCN) une compétence pourtant exigible dès conseiller 1. Dans les faits, l’effectivité de la veille se heurte à l’objection, plus que récurrente : systématique, du temps qui manque. 14 Dans cette cellule seraient combinées les fonctions de veille, d’innovation, d’évaluation et de communication. 15 Avec trois missions locales que nous avons accompagnées il y a déjà une dizaine d’années, une telle mutualisation avait cependant pu être organisée. Lire « Saint-Nazaire, un système de veille partagée », in Philippe GAGNEBET, Les 16-25 ans et la vie active. Le rôle des missions locales, 2006, Paris, éditions Autrement. 16 « Hormis trois audités, dont un positivant le comportement des jeunes en entreprise à partir du thème de l’autonomie et de l’initiative, les représentations dominantes des employeurs expriment un regret vis-à-vis d’une époque révolue où la hiérarchie était respectée {…} et où fidélité à l’entreprise et conscience professionnelle constituaient le viatique de tout bon ouvrier inclus dans le « compromis fordiste ». » Philippe LABBÉ, François MORLET, « Jeunes et industrie : quels leviers d’action pour favoriser la relation emploi-formation ? », rapport d’étude pour l’UIMM 35-56, contrat de projet Etat-Région, décembre 2012, cabinet Pennec Etudes Conseils. Hervé Sérieyx développe le même constat dans son ouvrage Les jeunes et l’entreprise : des noces ambiguës (2002, Paris, Eyrolles éditeur). 17 Lire Philippe LABBÉ, « Jeunesse humble, jeunesse humiliée », article paru dans L’Humanité le 13 décembre 2012 à la suite d’une offre de stage pour « Participer au développement de l’innovation sociale et à l’intégration de la RSE (Responsabilité Sociétale des Entreprises) dans la stratégie des entreprises. », rémunérée à « 12,5% du plafond horaire de la sécurité sociale (soit, pour un temps complet au 1er janvier 2012, 436,05 euros exonéré de cotisations sociales). », exigeant, outre un « Bac + 5 développement économique/développement durable (Master 2, Science-Po, ESC…) », de nombreuses qualités comportementales (« Très bon relationnel, créativité, force de proposition, bon sens, énergie, bonne volonté, rigueur, écoute, adaptation. » dont (sic) « humilité ». 18 Une expérimentation pilotée par la Mission Locale Sud de la Réunion, l’autre par l’URASS de la Martinique, toutes deux concernant l’insertion de jeunes « vulnérables » (APDOM 3). 19 Lire Philippe LABBÉ, « L’entreprise naturellement bonne, les structures d’insertion culturellement déficitaires », ASH n° 2471, 29 septembre 2006. |
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