Quels outils pour agir sur le logement ?
Les acteurs publics du logement et les collectivités territoriales ont besoins d’outils pour mettre en œuvre les politiques en faveur du logement. Ces outils prennent la forme d’aides à la pierre et d’aides à la personne.
Les aides à la pierre
Les aides à pierre sont multiples et ont plusieurs objectifs. D’une part, elles incitent à la construction et d’autre part, elles permettent la création d’une certaine mixité sociale en favorisant l’accession à la propriété et l’accès de ménages aux faibles revenus à un logement. Quelles sont ses aides à la pierre et comment fonctionnent-elles ?
L’aide au secteur locatif social
L’Etat apporte une aide directe en matière d’aide au logement à travers des prêts locatifs. Ces prêts sont appelés « sociaux » car ils sont destinés directement ou indirectement à des ménages aux revenus limités, ne dépassant pas un certain seuil. Il existe plusieurs prêts locatifs :
Le Prêt Locatif à Usage Social est destiné à financer la construction, l’acquisition et l’amélioration de logement accessible au plus grand nombre.
Ce prêt est affecté aux organismes HLM ou aux SEM. Les collectivités locales peuvent en bénéficier lorsqu’aucun « organisme ou n’est en mesure d’intervenir sur leur territoire et à condition que les dites collectivités ou groupements ne soient pas délégataires des aides à la pierre»30. Ce prêt ouvre droit à une subvention de l’Etat et à un prêt de la caisse des dépôts et consignation. Il est soumis à convention avec la CAF pour les APL.
Le PLUS apporte une aide financière à la construction ou à l’amélioration de logement et permet par un plafonnement des loyers créer de la mixité sociale.
Le Prêt Locatif Aidé d’Intégration est similaire au PLUS. Ils se différencient par leur objectif et leur financement. Le PLAI est destiné à des personnes aux ressources faibles et ayant des difficultés sociales.
A l’entrée dans le logement, le locataire ne peut avoir des ressources supérieures à 60% du plafond de ressources des PLUS. Le loyer quand à lui ne doit pas être supérieur à 90 % du plafond du PLUS (4,32€/m²/surface utile).
Le Prêt Locatif Sociale s’adresse aux organismes HLM mais également aux investisseurs privés. Il finance l’acquisition ou la construction de logemenst à usage locatif ou des travaux d’amélioration sous conditions. Il n’ouvre pas à une subvention de l’Etat mais bénéficie d’un taux de TVA réduit et d’une exonération de TFPB pendant 25 ans. L’organisme HLM s’engage autour d’une convention APL.
Le PLS est financé par des établissements de crédits autre que la Caisse des Dépôts et Consignation seulement s’il s’agit d’un organisme HLM ou SEM.
Les logements PLS sont loués sous condition à des ménages dont les revenus sont inférieurs aux plafonds de ressources aux logements financés en PLUS majorés de 30%. Les loyers sont plafonnés. Le bénéficiaire du PLS ne peut bénéficier d’une aide de l’ANAH.
Le Prêt Locatif Intermédiaire peut financer l’acquisition ou la construction de logements à usage locatif et des travaux d’amélioration. Il permet de favoriser l’investissement locatif intermédiaire ; c'est-à-dire des loyers d’un montant abordable pour les ménages dont les revenus sont trop élevés pour bénéficier d’un HLM.
Le PLI n’ouvre pas à une subvention de l’Etat. Il est limité géographiquement par certaines zones. Il s’ouvre à tout investisseur, personne physique ou morale, qui achète un logement en vue de le louer. Le propriétaire (l’investisseur) s’engage à louer le bien sur une durée de 12 ans. Les logements destinés aux personnes âgées et étudiants ne peuvent en bénéficier.
L’ensemble de ces dispositifs a pour objectif d’inciter à la construction de logement ou à leur location. Ils permettent par leurs différents avantages de financement de cibler les futurs locataires en fonctions de leurs ressources.
L’aide à l’accession à la propriété
Les aides à l’accession sont destinés à étendre la mixité et à faciliter l’accès à la propriété pour les ménages aux ressources faibles. Ces aides multiples et sans cesse renouvelées ont également pour objectif de doper le secteur de la construction. Un tour d’horizon des aides à l’accession s’impose pour comprendre leurs fonctionnements et leurs objectifs.
Le Prêt à Taux Zéro Plus est un prêt sans intérêt destiné aux primo- accédants à la propriété. Le PTZ plus remplace depuis janvier 2011, le Prêt à Taux Zéro. Il permet de construire, acquérir, aménager un logement en vue de son habitation. Le logement doit répondre aux normes et surfaces minimales d’habitabilité. L’addition du PTZ + et du Prêt Social Location Accession est autorisée.
Le montant du prêt et les conditions de remboursement prennent en compte la localisation du logement, la taille du ménage, le niveau de revenu, son type et sa performance énergétique. Tout ménage peut prétendre au PTZ plus puisqu’il n’impose pas de condition de ressources.
Le Prêt est octroyé par un établissement prêteur et l’Etat prend en charge les intérêts du prêt. Pendant la période du remboursement du prêt le logement ne peut pas être loué, avoir usage de résidence secondaire ou devenir un local commercial ou professionnel.
Le Prêt Conventionné permet de financer l’acquisition, la construction, l’aménagement d’un logement en vue de son occupation. Le PC ne peut être additionné à un autre prêt. Il ouvre droit à l’Aide Personnalisé au Logement et à l’Allocation Logement. On distingue les Prêts d’Accession Sociale (PAS) qui bénéficient de la garantie de l’Etat et sont octroyés sous condition de ressources, et ceux qui ne bénéficient pas de garanties le PC hors PAS. Seul les PAS sont soumis à des plafonds de ressources. Le taux d’intérêt ne peut dépasser des taux plafonds.
Le Prêt Social de Location Accession est un prêt conventionné par les organismes HLM, SEM et les investisseurs privés pour financer la construction de logement. L’opération immobilière est alors sous convention avec l’Etat. L’opérateur bénéficie d’un taux réduit de TVA à 5,5% et d’une exonération de TFPB.
Le PSLA s’adresse à des primo-accédants sous conditions de ressources. Le ménage doit d’abord passer par une phase locative. Il s’acquitte d’une redevance mensuelle correspondant à une part locative et un apport personnel déduit du prix de vente. Ensuite, le ménage entame une phase accession qui passe par l’achat du logement occupé dans les conditions financières prévues à l’origine. La fraction locative de la redevance et le prix de vente sont plafonnés.
Ce principe d’accession à la propriété s’adresse aux ménages les plus modestes.
Les incitations fiscales
Le Loi Scellier31 vient remplacer les lois Borloo et Robien. Il s’agit d’une réduction d’impôts sur l’investissement en logements neufs ou en état de futur achèvement et sur les logements anciens réhabilités en 2011 et 2012. Tous les contribuables acquérant un logement neuf peuvent bénéficier de la loi Scellier.
Elle implique que l’acheteur loue le logement comme résidence principale pour une durée minimale de 9 ans32. Cet engagement doit prendre effet dans les 12 mois qui suivent la date d’achèvement de l’immeuble. Les loyers ne doivent pas excéder un certain plafond. Un seul logement peut être accordé par foyer fiscal et par an pour un plafond d’investissement n’excédent pas 300 000€.
La loi Scellier permet une réduction d’impôt de 13% du prix de revient du logement. S’il s’agit du Scellier social, c'est-à-dire que les plafonds de loyers sont moins élevés, la réduction d’impôts est plus importante. Les investisseurs ne peuvent bénéficier de la loi Scellier que sur certaines communes, définies au préalable.
Elle permet d’inciter à l’investissement et à la construction de logement tout en favorisant la location de logement à des loyers plafonnés, c'est-à-dire accessible pour les ménages défavorisés. La loi scellier permet à des ménages d’investir dans l’immobilier. Seulement ce dispositif a montré ses limites. L’investissement de ménages dans la construction de complexes immobiliers en dispositif Scellier sur certaines communes semble être un échec. Certaines communes où ont été construites les résidences en Scellier sont mal positionnées par rapport aux transports en commun ou la dynamique économique de la région n’entraîne pas l’installation de ménage. Les propriétaires doivent louer sous 12 mois leurs logements pour pouvoir bénéficier du dispositif. Or, pour ces résidences, trouver un locataire semble ardu.
L’aide à la personne
L’aide financière pour accéder à la propriété et l’incitation à la location de logement aux loyers plafonnés permettent à des ménages aux ressources faibles d’accéder à un logement. Ces aides sont complétées d’aides à la personne qui permettent aux ménages de s’acquitter du loyer. Il s’agit d’aides financières complémentaires.
Les allocations Logement
Les allocations d’aide au logement sont multiples. Elles sont versées par la CAF. Elles ont pour objectifs de faciliter l’accès au logement et d’améliorer l’habitat. Elles sont versées sous conditions de ressources, c'est-à-dire que l’allocataire ne doit pas dépasser un certain plafond de revenus pour les percevoir.
L’Aide Personnalisé au Logement33 s’adresse au locataire d’un logement conventionné ou ayant contracté certains prêts accession sociale ou d’aide à l’accès à la propriété ou prêts conventionnés.
L’Allocation Logement à caractère Familial 34 s’adresse à des personnes qui ont des enfants ou des personnes à charge.
L’Allocation de Logement à caractère social concerne ceux qui ne peuvent pas bénéficier des deux aides précédentes.
Il existe des aides spécifiques qui viennent compléter les allocations logement, notamment : la prime déménagement, le prêt à l’amélioration de l’habitat et les aides aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées.
Ces aides financières comme les APL et l’ALS permettent aux étudiants d’alléger la part du loyer dans leur budget. Pour accéder aux allocations logement, le logement occupé doit être conventionné avec la CAF.
Le Fonds de Solidarité Logement
Le FSL est une aide financière accordée aux personnes en difficultés pour se maintenir dans un logement ou y accéder. Elles s’appliquent pour les logements du secteur privé et public.
Les aides sont octroyés par chaque département et renvoient à des conditions d’octroi et des modalités de fonctionnement propre à chacun d’entre eux. Les aides du FSL permettent de financer le dépôt de garantie (sauf si Loca-pass), de financer la caution garantissant aux propriétaires le paiement des loyers et des charges, de financer les dépenses liées à l’entrée dans les lieux, de rembourser les dettes de loyer et charges locatives ou factures impayées (sous réserve de la reprise du paiement par le locataire…).
Le FSL s’adresse à des locataires, sous locataire et des propriétaires occupants. Il est réservé en priorité aux personnes menacées d’expulsion, hébergées temporairement ou aux personnes sans logement.
Les aides FSL sont soumises à des conditions de ressources évaluées dans le cadre d’un budget. Elles sont attribuées au cas par cas et tiennent compte de l’importance et de la nature des difficultés rencontrées.
Une aide spécifique aux jeunes est attribuée, le Fond d’Aide aux Jeunes35. Le FAJ a été crée en 1989 pour les jeunes de 18 à 25 ans. Il est attribué par les départements. Il vise à favoriser leur insertion sociale et professionnelle et à apporter une aide temporaire pour des besoins urgents. Selon les départements et la situation des jeunes, d’autres aides peuvent être mobilisées comme le FSL, des bourses locales … Selon une étude de la DRESS, plus de la moitié des subventions ont été attribuées à des jeunes en situations de chômage. La difficulté d’accès à un emploi et le non accès au RSA explique pourquoi le profil de jeunes en situation de chômage est plus fréquent dans les attributions de FJA.
Les aides de l’Action Logement (ex 1% logement)
Action Logement36 est une association. Elle met en place la participation des entreprises à l’effort de construction ou de logement. Elle représente 0,95 % de la masse salariale. Action logement subventionne l’investissement locatif, apporte une aide aux ménages dans leur maintien ou l’accès à un logement.
Action Logement accompagne les ménages dans leurs démarches d’accès et de maintien dans le logement par plusieurs actions :
Elle propose d’avancer gratuitement le dépôt de garantie pour la location d’un logement à usage de résidence principale. L’avance « Loca-pass » s’adresse aux salariés du secteur privé, les jeunes de moins de 30 ans en formation, en recherche ou en situation d’emploi, les étudiants sous conditions. Ce prêt sans taux d’intérêt doit être remboursé sous 36 mois maximum.
La garantie « Loca-pass » : Action logement se porte caution solidaire pour 18 mensualités de loyers et les charges locative sans compter les frais annexes inhérents à l’occupation d’un logement. Le logement doit cependant avoir un loyer plafonné et être sous convention. Le locataire rembourse le prêt sans intérêt.
L’aide « mobili-pass » : Il s’agit d’une subvention destinée à financer les frais occasionnés par la mobilité (double charge de logement ou dépenses liés à un changement de logement).
L’aide « mobili-jeune » est une sous branche du mobili-pass. C’est une subvention destinée à financer les 3 premières échéances d’un logement conventionné meublé et occupé temporairement à la suite d’une embauche ou de la reprise d’un emploi. Elle s’adresse aux jeunes de moins de 30 ans prenant ou reprenant un emploi (hors emplois saisonniers ou emplois intérimaire) ou sortant d’un accompagnement par une mission locale ou un CLLAJ ;
La « Garantie des risques locatif » est un contrat d’assurance souscrit par les bailleurs du secteur privé en vue de garantir les risques d’impayés de loyer. Le contrat vise à mieux sécuriser les rapports bailleurs/ locataires et à favoriser l’accès au logement d’un plus grand nombre de candidats.
Action logement encourage également les ménages aux ressources faibles à accéder à la propriété par l’intermédiaire de « prêt à l’accession d’un logement ancien sans travaux » ou de la « construction ou l’acquisition d’un logement neuf ». Ces prêts sont attribués à des ménages dont les ressources sont inférieures aux plafonds du PLI.
Les aides financières apportées par Action logement permettent à des jeunes d’accéder à un logement et de s’y maintenir.
Des solutions complémentaires d’accompagnement à la location
Les organismes de terrains accompagnant les jeunes dans leurs démarches d’accès au logement proposent des solutions d’accompagnement intermédiaires. Les Comités Locales pour le Logement Autonome des Jeunes ont mis en place des actions comme :
La « bourse aux logements » est une réserve de logements pour les jeunes. Elle est constituée de logements issu du parc privé et social. Cette action, en plus d’ouvrir des possibilités de logement pour les jeunes, ouvre un dialogue informatif avec le bailleur. Ce dialogue permet aux propriétaires de connaître les garanties locatives dont ils peuvent disposer.
La sous location : le CLAJJ est locataire du logement. Le logement est sous-loué aux jeunes pour une durée limitée. L’objectif est de conduire le jeune à l’autonomie locative.
Le bail glissant permet, après une période de sous location, de transférer le bail au jeune occupant le logement qui devient alors locataire de son logement.
Des outils complémentaires sont déployés localement pour aider les jeunes à trouver un logement ou à s’y maintenir. Le CLLAJ37 de Coutances (50) a mis en place en septembre 2011 des ateliers pour les jeunes de 16 à 25 ans pour apprendre à gérer un budget.
D’autres initiatives locales peuvent être mises en place par les missions locales ou des associations pour accompagner et faciliter les démarches des jeunes dans leurs accès au logement.
Des outils remis en question par les réformes actuelles ?
Plusieurs réformes en cours remettent en cause le fonctionnement actuel de la politique du logement. D’une part, le rôle des collectivités territoriales est de plus en plus affirmé. D’autre part, les réformes sur le financement des collectivités interrogent sur la conduite d’une politique en faveur du logement.
La réforme territoriale
Depuis 2006 et la loi ENL, les compétences en matière de logement se sont trouvées renforcées pour les collectivités territoriales. Leurs possibilités d’action se sont étendues en matière d’urbanisme, d’aménagement et d’habitat. Au fil des réformes et des lois (Loi LRL 2004, ENL 2006, loi Borloo), la décentralisation des compétences a permis d’appliquer les politiques de l’habitat à un échelon territorial plus fin pour la prise en compte des problématiques locales. Le fonctionnement des collectivités est aujourd’hui réorganisé par la réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 201038.
La réforme39 introduit des modifications dans l’organisation des compétences des collectivités. Les départements et les régions seront formés par des pôles départements-régions et seront représentés par des conseillers territoriaux. La réforme renforce le rôle de l’intercommunalité en proposant le regroupement d’EPCI afin d’adapter le territoire aux politiques actuelles. Un autre échelon est crée pour répondre aux défis futurs des territoires urbains « les métropoles ». Il s’agit d’un nouvel outil de gouvernance qui permet aux grandes agglomérations d’avoir un statut intercommunale adapté.
Selon Paule QUILICHINI40, la réforme devrait accroître l’efficacité de la politique de l’habitat par « le partage de responsabilités » et le « partage des financements ». Le renforcement de l’intercommunalité semble cependant limité. En effet, les intercommunalités se superposent aux communes. Les compétences de ces dernières restent semblables à celle des EPCI. QUILICHINI montre ainsi que les PLU intercommunaux sont en réalité, une addition des politiques communales. L’objectif est surtout de renforcer les relations entre les communes et les intercommunalités. Quand aux métropoles, elles héritent de la compétence habitat au delà de celle considérée comme d’intérêt communautaire. Mais paradoxalement, les communes gardent leur compétence en matière de droits et d’utilisation du sol.
La réforme vient également encadrer le financement des opérations en instaurant le principe de non cumul des financements départementaux et régionaux. Les départements peuvent financer les projets communaux et intercommunaux. La région peut ainsi contribuer aux financements d’opération de collectivités territoriales et d’EPCI présentant un intérêt régional. Le non cumul des financements est limité puisqu’il s’adresse aux communes de moins de 3 500 habitants et aux EPCI à fiscalité propre de moins de 50 000 habitants. Il faut également ajouter que l’Etat est exempt de la règle de non cumul, il peut cumuler les interventions financières sur ses propres projets.
Des interrogations subsistaient quand aux financements des logements sociaux avant l’adoption de la réforme. La fin des financements croisés et la suppression de la clause générale de compétence allaient empêcher le financement des logements sociaux. L’Union Nationale pour l’Habitat et la Caisse des Dépôt ont commandé un rapport aux Groupement des Recherches sur l’Administration Locale en Europe concernant ce point41. Le rapport spécifie que « la réforme ne remet pas en cause la capacité de financement de la politique du logement par les collectivités territoriales qui est d’ordre général et s’exerce donc indépendamment des compétences qui leurs sont attribuées ». Selon QUILICHINI, « c’est la raréfaction des moyens financiers des collectivités locales qui les conduira à se concentrer sur leurs compétences propres plus que les dispositions adoptées par le législateur.( …) le risque n’est pas que l’Etat interdise les financements locaux mais que les collectivités locales refusent de continuer à financer une compétence de l’Etat».
La fiscalité locale
Les différentes réformes (loi des finances 2010, réforme de la taxe professionnelle, réforme de l’accession à la propriété, réformes des aides de l’ANAH…) et le contexte de crise des finances publiques remettent en considération le budget des collectivités en matière de politique d’habitat.
D’une part, la loi des finances de 2010 a mis en place un nouveau dispositif fiscal modifiant les ressources attribuées aux collectivités territoriales. Pour les collectivités territoriales, elle prévoit la modernisation de l’assiette de l’impôt économique local (remplacement de la taxe professionnel par un impôt sur la Valeur Ajoutée) et une nouvelle affectation des impôts locaux entre collectivités (la part départementale de la taxe d’habitation est transférée aux communes et communautés et la part régionale de la taxe sur le foncier bâti est transférée aux départements). Ces dispositifs impliquent une réduction du levier fiscal pour les départements et les régions. Pour les communes et communauté, ils modifient la « géographie fiscale » en privilégiant les territoires résidentiels aux territoires industriels. La taxe d’habitation devient l’élément prépondérant des ressources fiscales des collectivités territoriales.
Le gel pendant 3 ans des dotations de l’Etat aux collectivités territoriales, la baisse des aides directes de l’Etat et le budget logement impactent sur le budget des collectivités et perturbent le financement de la politique de logement.
D’autre part, la réforme de l’accession à la propriété prévoit la substitution du Prêt à Taux Zéro Plus au crédit d’impôt et Pass-Foncier. Selon C. DELPECH42, « les collectivités qui avaient commencé à développer des actions autour de l’accession sociale devront revoir leur stratégie ». En effet, la refonte du système d’aide à l’accès à la propriété implique une variation des financements de l’Etat.
L’ensemble des réformes mises en place et le contexte actuel modifient les dépenses et les projets en matière d’habitat.
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