2ème partie - L’action en faveur du logement des jeunes
Introduction
A la fin du XIXème siècle, le mouvement hygiéniste et les entrepreneurs mènent des réflexions sur l’habitat des ouvriers. La prise de conscience de la nécessité d’agir pour le logement des personnes les plus démunies, née de ces réflexions. En 1894, le gouvernement français vote la première loi concernant le logement, la loi Siegfried. Cette lois ne prévoit pas une intervention direct de l’Etat mais surtout d’encourager et d’aider les constructeurs. L’action en faveur du logement se développe au fil des ans, les collectivités s’investissant de plus en plus dans le logement.
Dans les années 50, suite à l’explosion démographique, au développement de l’industrie et à un mouvement massif d’exode rural, les villes françaises manquent de logement. Plusieurs politiques de construction massive vont alors être lancées. Le logement des jeunes n’est alors pas une question centrale. C’est en 1954 que de timides actions en faveur du logement des jeunes sont enclenchées en marge des politiques gouvernementales. Des associations de foyers des jeunes décident de se rassembler pour agir communément. L’action gouvernementale pour le logement des jeunes prend son sens dans les années 80 avec la montée du chômage, la démocratisation des études supérieures. Il faut alors répondre à des besoins en logement pour les étudiants et les personnes aux ressources faibles.
Ce chapitre consacré à « l’action en faveur du logement des jeunes » aura pour objectif d’identifier les acteurs publics et privés du logement et de comprendre comment les politiques du logement peuvent être appliquées.
Les acteurs en faveur du logement des jeunes Les acteurs institutionnels
Les compétences des collectivités territoriales se sont élargies et renforcées au cours des vingt dernières années. La loi de mars 1982 relative aux droits et aux libertés des communes, des départements et des régions constitue le premier mouvement de décentralisation des compétences vers les collectivités territoriales. Ces compétences acquises par les collectivités vont se transformer au fil des ans et des lois avec notamment en 2004 la loi relative aux Libertés et Responsabilités Locales.
Un tour d’horizon des compétences de l’Etat et des collectivités territoriales en matière de logement est nécessaire pour comprendre la construction et le financement d’un projet d’habitat et de la politique conduite par un territoire. L’action en faveur du logement des jeunes est à mettre en parallèle avec l’action en faveur du logement. En effet, les dispositifs mis en place concernent l’ensemble des ménages. Cependant certains s’attachent spécifiquement aux logements des jeunes. Le développement qui suit revient sur les politiques en faveur du logement.
L’Etat
L’Etat se doit d’assurer la cohésion nationale. Par principe de solidarité nationale, ce dernier se doit d’intervenir en assurant un logement aux personnes défavorisées. En 2007, la loi sur le Droit Au Logement Opposable précise que l’Etat garantit un logement aux personnes qui ne peuvent accéder par leurs propres moyens à un logement décent et indépendant. L’Etat intervient en matière de logement de plusieurs façons :
Premièrement, son intervention répond aux besoins sociaux de la population. La construction de logements sociaux aux loyers modérés permet à des ménages aux revenus faibles d’accéder à un logement.
Deuxièmement, son intervention répond à une volonté de régulation économique, l’incitation à la construction par l’intermédiaire d’aides fiscales permettant d’entretenir le marché du bâtiment et de la construction et par conséquent de favorise l’emploi dans se secteur.
Troisièmement, l’Etat intervient dans l’aménagement du territoire dont le logement est une composante importante.
Les principes généraux de la politique du logement sont : Vivre dans la dignité, le maintien dans un logement salubre, offrir une liberté de choix en matière de logement (location, accession).
La loi « Libertés et Responsabilités Locales » du 13 aout 2004 renforce la décentralisation déjà engagée et fait converger encore un peu plus la politique du logement vers les collectivités territoriales. En termes de compétence, l’Etat donne les grandes orientations de la politique du logement (ses objectifs, et ses moyens). Il fixe également le cadre d’intervention des collectivités en définissant leurs rôles et les actions qui peuvent leur être attribuées dans le cadre de la politique du logement. Enfin l’Etat réglemente la construction et les rapports entre propriétaire et locataire (Code de la construction et de l’habitat, code de l’urbanisme…).
Au-delà de la définition des orientations de la politique du logement, l’Etat intervient financièrement à travers des aides à la pierre, des incitations fiscales et l’aide à la personne21.
Les aides financières22 de l’Etat en faveur du logement permettent d’inciter à la construction, de faciliter l’accès à la propriété de certains ménages ou encore de favoriser la réhabilitation de logement insalubre ou en précarité énergétique. Ces aides financières peuvent se regrouper par thématiques : les aides pour le logement locatif, l’incitation à l’investissement locatif, les aides à l’accession à la propriété et les aides pour la performance énergétique des logements.
D’autres aides financières liées à la personne sont également octroyées par l’Etat. L’aide au logement à travers les Caisses d’Allocation familiales apporte une aide financière aux ménages les plus démunis afin d’alléger la part allouée au loyer.
Depuis la loi Besson de 1990 (renforcée par la loi DALO de 2007), l’Etat s’engage dans les politiques du logement à l’échelle départementale dans le cadre de l’élaboration du Plan Départemental d’Actions pour le Logement des Personnes Défavorisées. Le PDALPD est élaboré par le département en collaboration avec l’Etat.
L’Etat est également partenaire des collectivités locales dans le cadre du renouvellement urbain, de la résorption de l’habitat insalubre et dispose d’un droit de regard sur les politiques locales de l’habitat. Dans le cadre des Programmes Locaux de l’Habitat, élaboré par les EPCI, l’Etat fait parvenir sa position sur les enjeux de développement du territoire et apporte des éléments de cadrage. Il donne également son avis sur leur élaboration. Son accompagnement suit la réalisation du PLH, et vise à conseiller et assister la collectivité. Après l’adoption du PLH, l’Etat assure un suivi.
La création et la gestion des logements sociaux passent par un partenariat entre l’Etat et les offices HLM. Les deux partenaires signent une Convention d’Utilité Sociale pour fixer un objectif en matière de création de logement et de prix du loyer.
Au fur et à mesure des réformes et lois, l’Etat se désengage de la politique du logement en accordant plus de compétences aux collectivités territoriales. Toutefois la mise en œuvre de la politique du logement ne s’opère pas sans un partenariat entre les différentes collectivités, les organismes publics et l’Etat. L’Etat délègue mais a de plus en plus un rôle de contrôle sur la politique du logement.
La volonté d’assurer la cohésion sociale et de contrôler la politique du logement amène l’Etat à corriger les déséquilibres sociaux en matière de logement. Cette intervention peut s’opérer pour des populations spécifiques qui connaissent des difficultés d’accès au logement. Ainsi en décidant par la mise en place d’un dispositif ou la subvention d’opérations d’aménagement, l’Etat peut intervenir sur le logement des jeunes.
Les régions
Crées en 1982 par la loi de décentralisation, les régions ont une action limitée dans la politique de l’habitat. Elles ne possèdent pas de compétences particulières en matière d’habitat et de logement mais des compétences en aménagement du territoire.
La loi LRL élargie les compétences des régions et valorise le partenariat avec les collectivités locales et les départements. En matière d’aménagement du territoire, les régions doivent élaborer un Schéma Régional d’Aménagement et de Développement du territoire. Ce dernier fixe à moyens termes les objectifs de développement régional (la localisation des grands équipements, des infrastructures..). Il intègre les enjeux du Schéma Régional des Transports. Ce schéma doit prendre en compte les projets des collectivités.
Si la région ne joue pas les premiers rôles dans le développement du logement et de l’habitat, elle influence ce développement à travers le SRADT SRT et Le Schéma Régional de Développement Economique. Par ses compétences en aménagement du territoire, elle est membre du Comité Régional de l’Habitat. Nouvelle instance créée par la loi SRU, le CRH réunit en concertation les acteurs régionaux de l’habitat afin de répondre aux besoins en la matière et de favoriser la cohérence des politiques des collectivités locales. Il est consulté dans le cadre de la création de PLH et du PDALPD.
Des partenariats se développent avec les collectivités locales dans la perspective du développement et de l’aménagement régional. La région s’associe notamment aux Pays dans le cadre d’un « contrat de pays », qui fixe un programme d’actions que la région va soutenir financièrement. Ces actions peuvent avoir des résonnances en matière de politique de l’habitat avec les Etablissements Publics Fonciers ou un observatoire de l’habitat qui étudie la satisfaction du besoin en logement de populations spécifiques.
L’action de la région en faveur du logement est donc plus restreinte. Celle-ci peut néanmoins par l’intermédiaire d’une politique sectorielle, subventionner les politiques de l’habitat. Elle se fait le partenaire des autres collectivités pour le financement d’opérations, notamment en ce qui concerne logement des jeunes par l’aide à l’hébergement des apprentis ou des étudiants.
Les départements
Le rôle du département dans la mise en œuvre de la politique de l’habitat s’est élargi depuis une vingtaine d’années. Les départements assurent des compétences en matière d’habitat relevant du domaine social, financier et de l’aménagement des territoires.
En 2006, la loi d’Engagement National pour le Logement renforce les compétences des départements en matière d’habitat. Elle rend obligatoire l’élaboration d’un Plan Départementale pour l’Habitat. L’objectif du PDH est :
Etablir des orientations des territoires sur la base d’un diagnostic autour du fonctionnement des marchés du logement et de la situation de l’hébergement
Assurer la cohérence territoriale
Assurer la cohérence entre la politique de l’habitat et la politique sociale
Faciliter la prise en compte des besoins en logement dans les documents d’urbanisme
Définir les conditions de mise en place d’un dispositif d’observation
Les départements apportent également une aide sociale en matière de logement. La loi « Louis Besson» de mai 1990 vise à mettre en œuvre et garantir le droit au logement pour tous. Elle met en place les PDALPD, élaborés par le département en collaboration avec les partenaires locaux de l’habitat et l’Etat. Le PDALPD est renforcé par la loi ENL. Ils doivent désormais accroître l’évaluation des besoins en logement, prévenir des expulsions locatives, lutter contre l’habitat indigne et coordonner les attributions de subvention. En 2007, la loi sur le DALO23 contraint le PDALPD à un objectif de résultat auprès des personnes en bénéficiant. L’Etat est garant de ces résultats.
En parallèle, la modification des missions et de la gestion du Fond de Solidarité pour le Logement a accru le pouvoir d’intervention des départements en matière de logement. En effet, en 2004, la loi LRL a décentralisé les FSL aux départements et ainsi élargis leurs compétences. Désormais le FSL est une aide financière pour l’accès et le maintien dans un logement, pour accorder une mesure d’accompagnement social, ou une aide pour le paiement des dettes, des factures d’eau, d’énergie et de téléphone… Les départements ont également en charges les Fonds d’Aide aux Jeunes.
La LRL donne également aux départements la possibilité de participer financièrement aux politiques locales de l’habitat en étant délégataire des aides à la pierre. Les lois de 2004 et 2006 ont participé à élargir les compétences et les moyens d’actions des départements dans les politiques d’habitat.
Ainsi les départements dans leurs actions multiples peuvent accompagner les jeunes en difficultés vers un hébergement ou un logement et les aider à s’y maintenir. Le FSL leur permet d’apporter une aide aux jeunes ou autres populations en difficultés financières pour le logement. Par exemple, le CDHAT a établi une convention avec le département de la Manche dans le cadre du PDALPD. Par ce biais, les Conseillères en Economie Sociale et Familiale (CESF) de l’antenne du CDHAT de Cherbourg (50) sont chargées d’intervenir sur les ménages en difficultés de paiement de charges ou de loyers. Les CESF expliquent que depuis quelques années le public auprès duquel elles interviennent a évolué. « On voit de plus en plus de propriétaires occupant bénéficier des aides de l’Etat. Souvent ils n’arrivent pas à assumer les travaux de leur logement qui est en état de dégradation». Les ménages rencontrés sont le plus souvent en état de surendettement et l’objectif est surtout de les aider à gérer leurs situations tout en mobilisant les aides FSL, ASE, dossier de surendettement. Les jeunes constituent une petite partie du public concerné mais le plus souvent ce sont les assistantes sociales qui prennent le relais pour les populations jeunes.
L’accompagnement social et les aides financières engagés par le département permettent d’agir sur le logement des jeunes. L’action s’opère avec des partenaires de terrain, CESF et assistantes sociales qui accompagnent directement les personnes en difficultés face au logement et les aident à se maintenir dans le logement. Les CESF de Cherbourg dressent un constat de leurs actions. Elles jugent leur travail nécessaire mais expliquent qu’elles ont de plus en plus de ménages à suivre. « L’augmentation du nombre de ménage en difficultés ne facilite pas notre intervention. En plus la situation des finances publiques nous fait craindre une réduction de nos moyens d’actions. » (octroi du FSL…).
L’action du département en matière de cohésion sociale et de logement est avant tout un soutien financier. Celui-ci se fait par l’octroi d’aide directe aux ménages ainsi que par la subvention opérations en faveur du logement. La situation des finances publiques pourrait infléchir pourraient amener le département à revoir ce soutien financier à la baisse dans les années à venir.
Les Etablissement Publics à Coopération Intercommunale et les communes
La réorganisation et l’incitation à l’intercommunalité avec la loi relative au renforcement et la simplification de la coopération intercommunale24 dites «Loi Chevènement » en 1999, a rendu obligatoire la compétence habitat pour les intercommunalités et les communes. Depuis, elles ont un rôle croissant dans les politiques de l’habitat.
En 2004, la loi LRL donne la possibilité aux collectivités d’élaborer un Programme Local de l’Habitat. Il doit être compatible avec les autres documents d’urbanisme (Plan Local d’Urbanisme, Schéma de Cohérence Territoriale…). Il a pour objectif de définir les besoins en matière d’habitat (quantitatif et qualitatif), de mettre en œuvre si nécessaire des opérations de renouvellement urbain et de maîtrise foncière. Le PLH doit également assurer la mixité et l’équilibre social de l’habitat sur le territoire concerné.
Les EPCI disposant d’un PLH, peuvent être délégataires, par convention avec l’Etat, en matière d’attribution des aides à la pierre. Elles permettent d’inciter à la production de logements.
Les communes sont des échelons territoriaux de proximité. Même si leurs compétences en matière de logement ont tendance à s’amoindrir face aux EPCI, elles ont encore un rôle à jouer. Comme les EPCI, elles sont porteuses des projets d’aménagement qui peuvent aboutir à la construction de logement. Par ces projets d’aménagement urbain, la commune définit la destination de ces logements (PLS, PLAI..) afin d’assurer la mixité sociale et générationnelle des occupants. En 2000, la loi de Solidarité et de Renouvellement Urbain25 met en avant la mixité sociale dans les villes. Elle oblige les communes de plus de 3 500 habitants d’avoir au moins 20 % de logements sociaux dans leur parc de logements.
Compétente en matière de planification et d’aménagement du territoire avec l’élaboration de document d’urbanisme communaux, les communes peuvent lancer des opérations de renouvellement urbain (agir sur l’insalubrité et la précarité énergétique) et dans des opérations d’aménagement. Egalement dotées d’un droit de préemption urbain, elles peuvent avoir une maîtrise de leur développement et de leur aménagement. Ces compétences influent sur la création ou la réhabilitation de logement mais aussi sur la mixité sociale.
Les projets des communes comme la réhabilitation d’un bâtiment, la création d’un lotissement peuvent engager des réflexions et des projets concernant le logement des jeunes. Prenons l’exemple de la ville de Percy (50)26 qui compte, en 2007, 2 216 habitants. Elle est située à proximité de l’A 84, proche de Villedieu les Poêles, Avranches. Au début des années 2000, le maire et le conseil municipal s’interrogent sur le logement des jeunes. Ils décident de réaliser une résidence d’appartements destinés en priorité aux populations jeunes. Au changement de municipalité en 2008, le nouveau maire reprend le projet est décide d’augmenter le projet initial de 4 à 8 logements à la destination des jeunes. Les logements construits par la mairie sont destinés à des jeunes apprentis, intérimaire… Ils donnent accès aux Allocations Personnalisés au Logement et comprennent, dans leurs loyers, l’ensemble des charges inhérentes à l’occupation d’un logement. Les logements ont été achevés en aout 2011 et seulement deux d’entre eux sont occupés actuellement. Le besoin en logement des jeunes sur la commune de Percy peut être questionné face à son positionnement mais l’opération est trop récente pour pouvoir tirer des conclusions.
L’action des EPCI et des communes en matière de logement des jeunes peut être en lien direct avec la définition de leurs projets d’aménagement. Seulement ces projets doivent être pensés en tenant compte des besoins de leur territoire pour assurer la pérennité d’une opération.
Les organismes publics L’Agence Nationale pour l’Information sur le Logement
L’ANIL27 anime un réseau d’agences départementales (ADIL). Il s’agit d’une association qui regroupe différents acteurs : le ministère chargé du logement, les collectivités locales, l’Union Sociale pour l’Habitat, Action Logement, la Caisse Nationale d’Allocations Familiales, les professionnels du logement…
Les ADIL offrent des conseils auprès des particuliers sur les caractères juridique, financier et fiscal du logement. Elle a pour mission d’informer le public sur la construction, l’achat, la location et/ou sur les droits en tant que locataire ou propriétaire.
L’ADIL propose également une aide en faveur des ménages les plus démunis en partenariat avec des associations et les services sociaux pour favoriser l’accès à un logement. Elle informe sur les dispositifs auxquels ils peuvent avoir accès pour vivre dans un logement décent. Cette aide passe par une mobilisation du réseau d’acteur pour répondre à un besoin particulier des ménages en termes d’accès, ou de réhabilitation d’un logement…
L’Agence Nationale de l’Habitat
L’ANAH a pour mission de « mettre en œuvre la politique nationale de développement et d’amélioration du parc de logements privés existants ».28 Elle gère les fonds alloués par l’Etat pour l’amélioration de logements insalubres, dégradés ou en état de précarité énergétique. Ces fonds sont redistribués sous formes de subventions aux propriétaires occupants et bailleurs. Elle s’engage en faveur d’un « habitat solidaire » et se concentre sur les publics les plus modestes.
Les subventions sont attribuées sous conditions et sont plus élevées pour les personnes aux revenus modestes lorsqu’il s’agit de propriétaires occupants. Le propriétaire bailleur reçoit lui des aides en signant une convention avec l’ANAH. Il s’engage alors à louer son logement à titre de résidence principale pendant au moins 8 mois. Le loyer du logement ne peut excéder un loyer maximal fixé par l’ANAH en fonction du contexte local. D’autre part, il s’engage à louer à des ménages dont les revenus sont inférieurs à certains plafonds de ressources.
L’ANAH accompagne également les collectivités dans la mise en œuvre des politiques locales de l’habitat en faveur de l’amélioration de l’habitat privé et de la lutte contre l’habitat indigne. Elle intervient dans le cadre d’Opération Programmée d’Amélioration de l’Habitat ou par délégation de compétences des collectivités.
La Caisse Nationale d’Allocations Familiales
La CNAF représente l’ensemble des Caisses d’Allocation Familiales de chaque département. Il s’agit d’une branche « famille » de la sécurité sociale. Les CAF sont des organismes publics de droit privé chargés de verser aux particuliers des aides financières remplissant une vocation sociale et familiale. Il s’agit d’un « accompagnement dans la vie quotidienne des familles »29.
Dans le cadre de cet accompagnement, les CAF sont habilités à verser des aides aux logements. Les aides aux logements comme les autres allocations sont financés par un système de cotisations versées par les employeurs, les impôts, la contribution sociale généralisé, l’Etat, les départements, la sécurité sociale et éventuellement d’autres recettes. Au 31 décembre 2009, les allocations dédiées aux logements représentaient 15,5 milliard d’euros.
Les allocations logement accordées par la CAF sont accessibles aux étudiants et jeunes en emplois sous conditions de ressources. Ces aides financières sont mobilisables si le jeunes occupe un logement conventionné avec la CAF et sous conditions de ressources. Les allocations logements permettent à des jeunes d’alléger le coût du logement dans leur budget mensuel. La CAF attribue également des aides spécifiques aux mères célibataires.
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