La lutte contre les financements illicites
Des avancées significatives se sont produites dans la lutte contre le financement du terrorisme, le blanchiment et l'évasion fiscale. En France le Ministre des Finances a régulièrement demandé une vigilance renforcée des flux financiers et une coopération accrue dans l’Union européenne et au niveau international. Il reste toutefois à traduire ces bonnes intentions dans la pratique. Les actions suivantes nous paraissent particulièrement importantes :
- Accélérer la transposition en droit national de la 4ème directive européenne sur la lutte anti-blanchiment.
- Améliorer la transparence et pertinence des informations bancaires, en particulier :
a) en demandant aux banques de fournir aux autorités de supervision un état détaillé de leurs activités (et donc des risques) pays par pays et une consolidation, incluant les filiales spécialisées hors du territoire national.
b) en exigeant des autorités de supervision des contrôles stricts accompagnés, le cas échéant, de sanctions sévères dont l'ampleur devrait converger vers celles mises en place par les autorités américaines.
- Instituer des procédures, telles que les DPA (« Deferred Prosecution Agreements ») américains et britanniques qui permettent d'accélérer les poursuites et encourager la coopération avec les autorités de surveillance dans le but de diminuer la criminalité d'entreprise. Nous notons les efforts engages dans ce sens dans le cadre du projet de loi Sapin II qui prévoit l'institution d'une « convention judiciaire d'intérêt public » sous autorité judiciaire avec obligation de publicité et la création d'une agence spécialisée dans la criminalité financière. Pour que ceux ci soient efficaces il faudrait toutefois que les autorités cessent de se représenter comme les défenseurs des « champions nationaux » et exercent leurs fonctions de surveillance et de contrôle en toute impartialité.
- Encourager la coopération internationale de façon active dans un cadre bilatéral (par exemple par des poursuites parallèles à l'encontre des contrevenants internationaux) ainsi que dans un cadre multilatéral en jouant un rôle actif au sein d'organismes comme le Groupe d’action financière (GAFI), l'OCDE, Europol et EuroJust.
Le processus législatif
L’adaptation du droit à l’innovation économique, technologique et sociale suppose une capacité du législateur à réagir de façon rapide, tout en prenant en compte la complexité des situations, tant du fait de leur ancrage dans un contexte international qu’en raison des circonstances sociales et du droit existant, sans pour autant submerger le justiciable sous une inflation normative coûteuse.
« Mieux légiférer » suppose donc de combiner rapidité et qualité dans l’élaboration de la norme, et d’en maitriser la quantité. Cela passe par des lois moins bavardes. Comme le disait déjà Mendès France, il faut des « lois brèves, simples, dépouillées, en un mot des lois de principe ».
Rapidité
Pour certains sujets techniques et complexes, déléguer aux autorités administratives indépendantes compétentes (ACPR, AMF, etc.) le pouvoir d’élaborer des normes d’application sur la base de textes de compromis politiques, sur le modèle du Processus Lamfalussy suivi dans l’Union européenne.
Pour certains sujets techniques et urgents, légiférer par voie d’ordonnances sur la base d’un rapport remis par un organisme de « contrôle de qualité » de la norme (voir ci-dessous), dans le cadre des contrôles procéduraux de l’article 38 de la Constitution ou de l’article 47 pour les projets de loi de finances.
Une telle approche nécessitera un grand capital politique qui dépendra beaucoup de l’adéquation du programme du candidat et du programme de gouvernement du président élu.
Historiquement, l’intérêt du recours aux ordonnances et aux décrets n’est pas seulement dans la rapidité de mise en place d’un programme politique : pour le général de Gaulle, ceux-ci s’adaptent aux impératifs du moment : « la politique, c’est la réalité ! La réalité, c’est tous les jours qu’elle change. »
Qualité
La recherche de rapidité d’adaptation de la réponse normative à l’évolution sociétale ne doit pas pour autant se faire au détriment de la qualité de la norme. Il s’agit pour cela de mettre en place certains mécanismes garantissant une élaboration normative de qualité.
Étendre la prescription constitutionnelle de réalisation d’études d’impact27, actuellement applicable à certains projets de lois transmis par le gouvernement, (i) aux propositions de lois élaborés par le parlement, (ii) aux projets de lois transmis par le gouvernement dans certains domaines pour l’instant exclus du champ de l’obligation (projets de loi de finances, de loi de financement de la sécurité sociale et de loi de programmation, en particulier), (iii) aux projets de décrets et ordonnances établis par le gouvernement (poursuivre l’effort de « gel de la règlementation »), et (iv) aux projets de normes élaborés par les autorités administratives indépendantes. Dans tous les cas, l’étude d’impact doit s’appliquer plus rigoureusement qu’aujourd’hui et le plus tôt possible – pour les projets de lois, au moment de leur dépôt.
Améliorer la qualité des études d’impact, par (i) l’amélioration de la formation des hauts fonctionnaires à l’analyse coûts-avantages des politiques publiques, (ii) l’association à la réflexion d’organes d’évaluation des politiques publiques et d’experts issus de la société civile (y compris par l’externalisation de certaines études), et (iii) l’exploitation de données statistiques objectives récoltées dans le cadre du Big data.
Renforcer les moyens de « contrôle de la qualité » des normes, (i) en réévaluant les moyens d’actions du Secrétariat général du Gouvernement dans son rôle d’assistance au Gouvernement pour l’élaboration des textes réglementaires (voir ainsi le rôle joué par l’Office of Information and Regulatory Affairs auprès de la Maison Blanche), et (ii) en renforçant le rôle du Conseil d’État en tant qu’organisme indépendant de contrôle de qualité des études d’impact et des projets de textes législatifs et réglementaires (voir ainsi le rôle joué par le Regulatory Scrutiny Board auprès de la Commission européenne).
Quantité
Mettre un frein à « l’inflation normative », en travaillant à la pérennité des normes, fondée sur la qualité de leur élaboration, ainsi qu’à leur simplification pour réduire les coûts de mise en conformité.
Continuer l’effort de « gel de règlementation », en n’adoptant un texte réglementaire nouveau que s’il s’accompagne de l’abrogation ou de la simplification d’un texte existant28 : tout coût réglementaire additionnel doit être systématiquement compensé par la diminution des coûts existants.
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