Le repositionnement du politique
La mondialisation et l’accélération des changements technologiques, si elles réduisent la durée de vie des produits et forcent les entreprises à se renouveler beaucoup plus vite, bousculent aussi la vision du monde du citoyen moderne, et le font s’interroger sur les buts mêmes de l’existence humaine. Comme dans le cas de toute disruption, le niveau d’imprévisibilité et de complexité est considérable. L’Histoire a montré que de tels changements de civilisation sont très déconcertants pour le plus grand nombre et suscitent immanquablement peur et violence.
Les institutions, garantes de l’ordre ancien, sont nécessairement en rupture avec les nouvelles représentations du monde émergeant et leurs représentants formés aux normes anciennes peinent à remettre en question leur fonctionnement. Ceci ne fait qu’accroître le sentiment de désarroi de ceux qui se sentent victimes et laissés pour compte.
Dès lors il est essentiel pour les leaders politiques de prendre conscience du décalage entre ce qu’ils représentent et la perception nouvelle que la population a d’eux ; essentiel de comprendre que quelque soit leur niveau objectif de compétence et d’expérience, ils sont associés à l’ancien système et de ce fait discrédités au profit des représentants populistes qui savent exploiter le nouveau paradigme et tirer les marrons du feu en faisant de la peur rampante qui gagne un nombre croissant d’individus le ressort de leurs campagnes. Toute tentative de donner une vision du futur rassurante devient vaine.
Dès lors, il est important pour les leaders politiques de jouer cartes sur table :
- de clairement faire percevoir qu’ils reconnaissent la perte de repère et le désarroi de leurs concitoyens.
- de proposer des expérimentations (par nature non dogmatiques) et des grilles de lecture pour parvenir peu à peu à des solutions et des améliorations, dans la flexibilité et l’adaptabilité nécessaires à notre époque.
Dans le cas spécifique de la France, il est important de développer un discours qui inclut et complète notre passé social et politique animé depuis la fin du XVIIIème siècle par des valeurs uniques : liberté, égalité, fraternité, à réinterpréter dans un contexte d’interdépendance internationale, où l’exception française peut rester une ambition noble mais doit être pondérée par la nouvelle physionomie de la carte mondiale politique, économique et culturelle. Pour reprendre la devise de notre République, nous sommes aujourd’hui :
libres, d’abord dans nos choix, sans dogme, dotés d’une responsabilité individuelle et collective à agir pour faire évoluer le pays et la société, au sein de l’Europe et dans la mondialisation.
égaux face à notre perte de repère et la nécessité de réinventer la nation sur des bases nouvelles, au niveau du pays comme la République Fédérale Allemande a dû le faire après la Seconde Guerre mondiale, et au niveau de l’Union européenne, comme les Etats-Unis l’ont fait lors de la Convention de 1787 ou lors de la phase de reconstruction après la guerre civile.
fraternels, par la solidarité qui caractérise la culture sociale de notre pays et qui est à inscrire dans une compétition économique internationale.
Il est important pour l’homme politique de comprendre ce désarroi avec courage mais sans catastrophisme pour permettre au peuple de passer du stade de laissé pour compte à celui de co-acteur du futur de la nation, pragmatique et responsable car redevenu capable d’accepter l’imperfection nécessaire de toute action.
Le narratif idéal est pour nous un triangle :
l’information la plus complète possible et l’analyse la plus rigoureuse (« turn over every stone ») pour objectiver le débat.
une vision qui inclut une compréhension profonde des bouleversements actuels du modèle démocratique qui cherche à muter, et prend en compte les ambiguïtés et les incertitudes.
un leadership authentique, intègre, collectif, reconnaissant les limites du modèle politique actuel, acceptant l’expérimentation et misant sur l'inépuisable capacité de l’humain à l’adaptation, la résilience et l'imagination.
Le dirigeant, le dos au mur, accepte d’essayer l’impensable - littéralement ce qu’il n’est pas capable de penser, de se représenter mentalement. Toutes les propositions mises en avant dans ce livre ont pour vocation d’ancrer ce repositionnement, de le décliner de façon concrète.
Mais si les serviteurs de l’Etat n’ont d’autre choix que de se remettre en question, qu’en est-il de l’Etat lui-même ?
L’Etat moderne, « gérant d’affaire de la collectivité »
Pourquoi gouverner ? La question peut paraître provocante, mais si l’on pouvait se passer de gouvernement, des coûts et des contraintes qui lui sont associés, on le ferait aisément. La raison en est que l’Etat n’est qu’une construction au service de ses citoyens et du libre épanouissement de leurs libertés fondamentales. Lorsque Benjamin Franklin crée en 1736 à Philadelphie la première brigade de pompiers volontaires, la Union Fire Company, il ne lui vient pas à l’idée d’en faire une administration publique.
Du reste, l’idéal des fondements de la République française n’est pas dans la constitution d’un Etat puissant mais dans l’organisation de la société par elle-même. Comme le souligne Nicolas Roussellier5, « d’une manière générale, en 1830 comme en 1870, toutes générations confondues, l’espoir républicain par excellence est de voir surgir des institutions depuis la société elle-même plutôt que de voir les institutions venir réguler et organiser la société. » Chez Proudhon, Louis Blanc, Fourier, « dès lors qu’elle sera construite sur un système d’associations, la société sera enfin instituée ; elle pourra progressivement se passer d’un Etat qui agissait jusque-là depuis l’extérieur d’elle-même ; elle pourra le réduire à un minimum institutionnel. » Ironiquement, il existe une similarité philosophique entre les socialistes d’hier, qui comme Jaurès appelaient à la « vivante spontanéité des volontés individuelles »6, devenus partisans de « l’autogestion » dans une période plus récentes, et les libéraux d’aujourd’hui.
Au début du siècle et dans une lignée semblable, avec le développement rapide du droit administratif, des juristes comme Léon Duguit n’hésitent pas à dire que la puissance publique, parce qu’elle tombe « sous la prise du droit » par le recours au contentieux et à la reconnaissance des responsabilités de l’Etat auprès des administrés, perd son caractère « métaphysique », i.e. transcendant les intérêts particuliers : le « pouvoir de commander » fait place à « l’obligation d’agir », notamment de coordonner les conventions collectives. Le contrat devient plus important que la loi. Le service public se limite à « toute activité dont l’accomplissement doit être réglé, assuré et contrôlé par les gouvernants, parce qu’il est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale et qu’il est de telle nature qu’il ne peut être assuré complètement que par l’intervention de la force gouvernante »7. Autrement dit les gouvernants deviennent « gérants d’affaire de la collectivité ».
Il est donc assez naturel de postuler que l’objectif du gouvernement doit être fondamentalement simple et limité à un champ strictement nécessaire, c’est-à-dire aux situations où aucune initiative privée ne peut se substituer à son action. Des thèmes importants comme le rayonnement de la France dans un monde pacifié, la protection environnementale, l’éducation, la croissance, une justice efficace, la sécurité pour tous, ne peuvent exister par eux-mêmes, ils ne sont que des moyens d’atteindre les ambitions de la collectivité.
Si on accepte l’idée d’un engagement limité de l’Etat, quel est donc le champ optimal d’interaction entre le citoyen et l’Etat ?
Quand l’Etat a un rôle indispensable
A un Mauriac vieillissant qui assénait « rien n’est aussi important pour la jeunesse que d’être vertueuse », Pompidou rétorquait : « sans doute, mais est-ce à l’Etat d’imposer la vertu ? »
L’économie mixte est au cœur des rapports du citoyen avec les pouvoirs publics : ni tout-marché, ni tout-Etat, semble être le modus vivendi de la plupart des démocraties modernes.
Dès 1939, l’économiste Richard Musgrave8 a théorisé les trois fonctions de l’activité économique de l’Etat, au delà de ses fonctions régaliennes de protection du citoyen, de garantie des libertés fondamentales et d’accès à la justice :
un rôle de stabilisation macro-économique par la politique budgétaire et monétaire (cette dernière désormais contrôlée par une banque centrale européenne indépendante) et de régulation,
un rôle de redistribution « équitable » des revenus,
et un rôle d’allocation des ressources.
L’allocation des ressources consiste à optimiser l’utilisation des ressources pour maximiser le bien-être collectif. La redistribution vise un partage initial équitable des ressources, nous y reviendrons amplement lorsque nous présenterons une vaste réforme de la fiscalité et des aides sociales.
Le rôle du gouvernement est essentiel en présence de « biens communs » que le marché laissé à lui-même aurait tendance à produire en quantité insuffisante. Un exemple classique de bien commun est le phare qui profite à tous les bateaux navigant à proximité, mais pour lequel il n’existe pas de moyen effectif de faire payer ses bénéficiaires : il doit donc être gratuit. Or aucune entreprise privée n’accepterait d’investir à perte. Seule la communauté dans son ensemble peut reconnaître l’impact positif d’un tel investissement.
Richard Musgrave justifie ainsi le rôle du gouvernement et l’importance de la fiscalité pour financer la provision des biens communs. La fiscalité doit être conçue pour produire suffisamment de bien commun mais aussi distribuer les ressources de façon équitable et participer à la stabilisation macroéconomique du pays.
La gestion des « externalités » des marchés, c’est à dire des conséquences non supportées directement par les acteurs des marchés, fait aussi partie des prérogatives légitimes de l’Etat. Ainsi devant les problèmes d’environnement, sans intervention de l’Etat par le moyen de la régulation, le prix déterminé par les seuls mécanismes de marché ne refléterait pas le vrai coût pour la société. Un autre type d’externalité comprend les risques posés par les marchés financiers sur l’ensemble de l’économie et qui dans leur forme extrême peuvent déclencher une crise systémique. Les externalités se manifestent aussi souvent lors de crises économiques : en cas de baisse générale de la consommation des ménages et de l’investissement des entreprises, l’économie peut entrer dans une phase dangereuse d’accélération des problèmes : l’intervention contra-cyclique d’un gouvernement ou d’une banque centrale peut alors être bénéfique.
Les pouvoirs publics ont souvent beaucoup plus d’information à leur disposition sur certaines décisions difficiles à prendre par les citoyens, notamment sur leurs besoins à long terme. C’est ce qu’on appelle le phénomène d’asymétrie d’information. Dans ces cas, il est légitime d’imposer certains choix : les assurances sociales (maladie, chômage, retraite), la vaccination, la ceinture de sécurité. Cet objectif n’est du reste pas contradictoire avec le besoin souligné précédemment de réduire au maximum cette asymétrie par le partage et l’explication de davantage de données publiques.
La recherche fondamentale est également un domaine où l’Etat joue un rôle d’autant plus essentiel qu’il est le seul dans notre société moderne à pouvoir l’assumer : s’il faut une preuve de la nécessité de l’engagement de l’Etat, on citera les travaux de l’économiste Mariana Mazzucato9 montrant que la plupart des composants de l’iPhone proviennent de programmes de recherche financés par des gouvernements. L’émergence d’internet est due en partie à la Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) qui a créé et financé les premiers réseaux d’ordinateurs. DARPA a aussi contribué au développement de Siri, la technologie d’assistance virtuelle d’Apple, ainsi que du système de science cognitive SyNAPSE d’IBM.
De même l’Etat a un rôle éminent à jour dans l’organisation d’infrastructures efficaces. S’il n’est pas souhaitable que l’Etat assume seul les investissements d’infrastructures, il est peu envisageable qu’il s’en désengage complétement et de nombreux projets sont en effet issus de partenariats entre les secteurs public et privé.
Enfin, l’Etat se doit d’être un arbitre suprême, et donc s’il peut exister des formes d’autorégulations, il ne peut abdiquer son rôle de régulateur de dernier ressort. De fait, de la protection des consommateurs à la santé publique en passant par les règles de fonctionnement des marchés et de respect de la concurrence et le droit du travail, l’Etat légifère beaucoup. Jusqu’où ? C’est le domaine du choix politique par excellence, mais qui ne doit ignorer ni les équilibres budgétaires, ni l’intérêt à long terme du pays.
La régulation est souvent multiforme : par exemple si le gouvernement imposait aux cantines scolaires de proposer au moins un choix de repas végétarien, il préparerait la société à la diminution de la consommation de viande, ce qui a une dimension environnementale, mais aussi éthique (enjeu de l’amélioration de la qualité de vie des animaux d’élevage, nous en reparlerons) et régalienne (dans la mesure où l’on pourrait espérer résoudre certaines tensions confessionnelles sur la consommation de viande).
Les réformes, hors champ régalien, ne devraient pas porter sur ce que l’Etat doit faire, ni d’ailleurs sur ce qu’il doit laisser faire (il ne viendrait à l’idée de personne de prôner un libéralisme sans contrôles), mais sur ce qu’il doit réguler. Fixer les règles du jeu, seul ou dans le cadre européen et mondial, établir un cadre régulateur juste, incitatif et stable. Et ensuite s’effacer… Réinventer un Etat arbitre mais pas acteur de la sphère économique, voilà la vraie révolution à accomplir en France. La complexité du monde dans lequel nous vivons rend cependant de plus en plus conflictuelle la relation entre les libertés et la régulation.
Une philosophie de l'action publique
Ayant délimité le socle minimal d’action de l’Etat, et avant d’avancer des propositions spécifiques de réforme, on peut maintenant tenter d’énoncer une philosophie de l’action politique imprégnée des valeurs originelles de la République française mais aussi de principes qui mériteraient d’être inscrits dans notre devise ou dans notre constitution : la simplicité, la stabilité, la transparence et la subsidiarité.
Le principe de subsidiarité
A une vision passéiste d’une France centralisée, nous préférons l’efficacité d’un pouvoir qui s’exerce le plus près possible de la vie des hommes et des entreprises. Plus que jamais nous avons besoin de clarifier et de délimiter le champ d'action des pouvoirs publics par une application stricte du principe de subsidiarité : les initiatives des citoyens et des entreprises privées doivent primer, puis les pouvoirs locaux et régionaux, puis l'Etat (un niveau de pouvoir comme un autre, en somme), puis l'Union européenne, et finalement les traités internationaux. Cette hiérarchie de la subsidiarité vient équilibrer, si l’on peut dire, la hiérarchie des normes, exactement inverse : c’est ainsi parce que le droit européen est supérieur à la loi nationale10, qu’il faut circonscrire le champ de l’action européenne au strict minimum, nous y reviendrons longuement dans notre chapitre sur l’Europe. De même les lois et règlements de portée nationale doivent être d’autant plus limités qu’ils ont un impact sur l’ensemble du pays.
En corolaire, comme nous le rappelait Crozier, il faudra en finir avec la « passion de logique simpliste », les jugements venus d'en haut, décentraliser les décisions aux maillons administratifs inférieurs et surtout à la sphère privée. Ce changement de comportement décisionnel sera particulièrement difficile pour une génération élevée dans le culte de l’action devant toute difficulté, comme si tout problème méritait une loi.
L’équilibre financier et la confiance
Dans notre mémoire collective, la prospérité économique est liée à la confiance du citoyen comme du consommateur, elle-même souvent dépendante de la stabilité, quelle soit politique, économique, sociale. Créer un environnement favorable à la croissance économique et démographique passe par une réduction des incertitudes socio-économiques. Cela ne veut pas dire instaurer une politique permanente d’austérité. Il faut au contraire une souplesse d’ajustement qui fait lâcher du lest en période de crise, et en contrepartie, impose des restrictions budgétaires pendant les périodes de plus grande croissance. C’est ce qu’on appelle une gestion budgétaire contra-cyclique. Cela exigera une très grande rigueur politique puisque la tendance habituelle est exactement inverse : l’amélioration cyclique de l’économie nous fait oublier de consolider ses fondements structurels.
Les vertus de l’innovation
La croissance d’un pays est de moins en moins portée par la croissance mondiale ou une forte demande intérieure. Il devient donc essentiel pour un gouvernement de créer les conditions d’une innovation vigoureuse (nous verrons plus loin ce que cela implique comme politiques de l’éducation et de la recherche, mais aussi comme politiques fiscales.)
Qu’est-ce que l’innovation ? Comme l’a théorisé Schumpeter il y a un siècle, elle est une créativité multiforme : elle concerne à la fois la conception de nouveaux produits, de nouveaux moyens de production et de distribution, le recours à de nouvelles matières premières ou sources d’énergie, l’ouverture de nouveaux marchés et leur fonctionnement et l’organisation de l’entreprise.
On sait que l’innovation conduit à un processus de « destruction créatrice », qui entraine dans le court terme faillites et chômage, avant d’engendrer une croissance accrue dans le long terme. Mais l’innovation serait-elle perverse, au sens où elle contribuerait à la formation d’inégalités scandaleuses et décourageantes pour l’immense majorité de la population ? La réponse est non. Des économistes comme Philippe Aghion ont justement montré que si l’innovation conduisait bien-sûr à l’enrichissement du top 1% des ménages (et encore celui-ci n’est pas statique), les « inégalités globales », telles qu’on les mesure par exemple à travers le coefficient de Gini, n’augmentaient pas11. Comme le montre le graphe ci-dessous, le coefficient de Gini reste stable à travers toute la distribution statistique de l’innovation (des économies les plus créatives aux plus endormies), autrement dit, il y a peu de corrélation entre l’innovation et les inégalités :
Source : Aghion et. al.
Non seulement l’innovation ne génère pas d’inégalités mais selon les mêmes auteurs, elle permet d’accroitre la mobilité sociale. Voici donc une opportunité d’inscrire un objectif social louable, le contrôle des inégalités, dans un cercle vertueux de croissance bénéficiant à tous.
En revanche, il faut se méfier de beaucoup de politiques en apparence destinées à s’attaquer aux inégalités, mais qui rendraient en fait la situation pire : par exemple, augmenter la fiscalité des plus riches fragiliserait les investissements, accroitre les minima sociaux augmenterait le chômage, le protectionnisme ferait régresser le pays au profit d’une minorité d’industries. Ainsi aux Etats-Unis, où les thèses protectionnistes connaissent un certain regain, l’emploi manufacturier, le plus exposé aux délocalisations, ne pèse que 10% de la masse salariale totale.
Eclairage : mesurer le poids du top 1%
Il est particulièrement difficile d’estimer les niveaux de revenus et de patrimoine du top 1%. Une étude de l’institut Brookings12 portant sur les Etats-Unis montre que des études antérieures ont surestimé l’importance de la part relative des ménages les plus riches. La nouvelle étude, plus robuste, montre que la part des revenus du top 1% est passée de 11% en 1991 à 18% en 2012, alors que Piketty et Saez13 l’estimait à 13% en 1991 et à 23% en 2012. Dans la même étude, la part du patrimoine du top 1% a progressé de seulement 6% entre 1992 (28%) et 2012 (34%) alors que Saez et Zucman14 estimaient une progression de 13% sur la même période à un niveau de 42% en 2013.
Les auteurs utilisent à la fois des sources « micro », c’est-à-dire à un niveau individuel, mais aussi des sources agrégées. Ils soulignent que subsistent des zones d’ombres notamment sur les prestations accordées par les employeurs et la Sécurité sociale.
Les vertus de la concurrence
Rappelons que le respect de la concurrence est un des fondements du traité de Rome, qui interdit les politiques « qui ont pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché commun ».
Le fonctionnement des règles de concurrence ne va pas de soi, comme le souligne un récent rapport de la Maison Blanche15 : certains secteurs restent très concentrés, comme les télécoms, la télévision, les réseaux sociaux, les moteurs de recherche internet, l’assurance médicale, l’industrie pharmaceutique. Les inégalités croissantes de performance des entreprises sont une indication que l’environnement concurrentiel n’est pas optimal : « le top 10% des sociétés voit ses taux de rendement du capital 5 fois plus élevés que les taux médians. Ce ratio était plus proche de 2 il y a juste un quart de siècle. »
Comme le montre Joseph Stiglitz16, il y a deux inconvénients majeurs au manque de concurrence, en plus des barrières à l’entrée qui peuvent freiner l’innovation : d’une part, comme les prix sont davantage fixés par les secteurs ci-dessus que par le libre exercice des marchés, il y a automatiquement un transfert de fortune bien connu du consommateur au producteur ; mais aussi, au lieu d’améliorer le processus productif pour que le même nombre d’employés produisent plus, la peur de saturer le marché et de faire baisser les prix conduit à préférer couper les coûts et licencier pour améliorer sa part du marché.
Il faut donc continuer l’effort de libéralisation des règles concurrentielles sur la lancée de la loi Macron, dans l’esprit de la Commission Attali et du Comité Rueff-Armand il y a plus de cinquante ans. Le processus de destruction et création d’entreprises lié à la concurrence est in fine créateur d’emplois. Comme nous le verrons plus loin, le renforcement de la concurrence fait partie des réformes les plus indolores pour l’économie du pays en général.
La concurrence est au cœur du débat sur la mondialisation : il est tentant de se décourager devant l’ampleur des mutations à accomplir pour que l’économie d’un pays maintienne son dynamisme, de rechercher une paix sociale de court terme plutôt que de se heurter aux difficultés des transitions nécessaires, notamment de la reconversion des industries et des personnels affectés.
La légitimité limitée de l’action économique de l’Etat
Si l’Etat ne doit pas être juge et partie et s’en tenir au strict respect des règles concurrentielles, il est légitime qu’il puisse s’engager de façon ciblée dans des partenariats public-privé : en effet ceux-ci sont un compromis très utile entre le soutien d’un projet dans le long terme et le besoin d’être suivi par le marché.
Des aides spécifiques à un secteur particulier sont aussi tout à fait justifiables si elles peuvent orienter l’économie dans un sens favorable à l’intérêt public. Tant que ces aides sont fournies sans distinction à toutes les entreprises du secteur, y compris aux nouveaux entrants de façon uniforme, alors on ne biaise pas la concurrence. Par exemple le gouvernement japonais a lancé en 2013 sens un programme dans ce pour subventionner les deux tiers des coûts associés au développement de robots bon marché pour l’aide aux personnes âgées17.
Pour le reste, s’immiscer dans tous les rouages de l’activité économique au moment où l’Etat n’a plus de marges de manœuvre et que l’on connaît sa piètre performance à sélectionner les entreprises gagnantes, n’est plus possible et à vrai dire injustifiable. Comme le disait déjà Adam Smith, « it is the highest impertinence… in kings and ministers to pretend to watch over the economy of private people. »
Eclairage : l’Etat doit-il racheter les licences de taxi ?
Il faut d’abord faire un rappel essentiel : la prise de risque est à la base de l’économie de marché : lorsqu’un secteur devient obsolète (la navigation à voile, les libraires), il faut espérer que les gains passés des actionnaires justifient a posteriori ce risque, sinon tant pis !
Plus philosophiquement, des assurances implicites sur tout risque encouru par un individu ou une entreprise conduirait à « geler » la structure de la société et donc à l’immobilisme. Rappelons-nous le débat surréaliste, pendant la Restauration, du « milliard des immigrés » censé compenser les nobles spoliés par la Révolution.
La compensation proposée peut également engendrer de l’aléa moral : les agents économiques doivent être responsabilisés et anticiper. Cela dit, comment anticiper des évolutions brusques de l’Etat ? Surtout lorsque celui-ci a tant biaisé les marchés par son interventionnisme et organisé un corporatisme dont on ne sort que difficilement. La licence des taxis est à l’origine gratuite en France ; un marché secondaire s’est ensuite développé comme dans la plupart des pays, que l’Etat n’a pas su contrôler – il aurait pu et dû augmenter le nombre de licences.
Si compensation il doit avoir, il ne peut pas s’établir que sur le seul coût de la licence, il faut calculer un véritable coût de substitution, c’est à dire la valeur présente des revenus et des coûts futurs dans le nouveau marché, comparée (à travail égal) à la valeur présente des revenus et des coûts futurs dans le marché corporatiste. Intuitivement on peut se dire que les taxis y gagneront dans le long terme : même s’il y a pression sur les prix, la demande semble avoir nettement augmenté et le chauffeur bénéficie d’options multiples pour optimiser sa production - notamment la douzaine d’applications mobiles qui sont apparues aux côtés d’Uber.
Une des conséquences de l’hyper-interventionnisme à la française est dans l’explosion des incitations les plus diverses, souvent fiscales (dont les fameuses niches éponymes, nous en reparlerons), souvent avec une orgie de paramètres compliqués qui créent des effets de seuil, c’est à dire de véritables barrières, par exemple à l’emploi et à l’activité, barrières que l’on ne peut franchir sans s’exposer à des conditions drastiques : le seuil social des 49 employés dans les règles régissant les entreprises est particulièrement toxique.
Les incitations et seuils qui les accompagnent sont en général le produit d'une trop grande complexité réglementaire et sources d’une multitude d'effets pervers. L’économie n’a pas besoin d’être durablement sous perfusion.
Voir loin
Surtout à une période de notre histoire où l’obsession du court terme semble dominer, une des grandes responsabilités d’un gouvernement est d’avoir le courage d’établir une prospective de long terme, de voir loin.
Les questions d’infrastructures, d’environnement, d’évolutions démographiques réclament des orientations de long terme qui ne sauraient être laissées au hasard des marchés. Comme nous l’avons déjà observé, elles rentrent dans le champ d’action légitime de l’Etat. Nous verrons en particulier dans notre dernier chapitre comment les bouleversements technologiques appellent à profondément repenser l’organisation de la société.
Par ailleurs, l’interdépendance croissante des problèmes à l’échelle mondiale (environnement, géopolitique, régulation financière, etc) milite pour une collaboration internationale accrue, amenée à redéfinir profondément le rôle des Etats et, nécessairement, de transférer une partie de leur souveraineté là où elle fait le plus de sens.
Une plus grande transparence
Comme nous l’avons déjà observé, dans la conception des politiques publiques comme dans d’autres domaines, il faut faire parler l’analyse des données et des méga données pour dégager de meilleurs choix politiques et examiner la productivité ex-post de l’action gouvernementale. Nous faisons le pari que la qualité du débat public est proportionnelle à la qualité des données disponibles (pas forcément à la quantité). La crise que nous traversons est aussi une crise de la complexité (la mondialisation, l’interdépendance accrue des économies, l’accélération des changements de technologie et des marchés rendent la compréhension du monde plus difficile) qu’il faut pouvoir comprendre au delà des raccourcis simplificateurs pour ensuite pouvoir espérer changer profondément les choses.
C’est aussi le choix du pragmatisme et le refus de vagues critères moraux. Ainsi quand Jean Tirole rejette la rémunération des donneurs de sang, ce n’est pas parce que cela blesserait un quelconque principe philosophique ou moral (même si bien-sûr le droit doit comprendre des garde-fous intangibles garantissant les libertés fondamentales inscrites dans la Constitution), mais c’est pour des raisons d’efficacité économique18.
Les études de comparaison avec d’autres pays, mais aussi les études historiques, doivent nous permettre d’éviter des erreurs déjà commises dans des circonstances similaires.
Les pouvoirs publics font aujourd’hui un usage insuffisant de l’information qu’ils collectent, notamment en raison des nombreuses barrières qui s’opposent au partage fluide de l’information entre les administrations, c'est à dire les entités les plus à même de concevoir des changements innovants. Comme le souligne Alec Ross, ancien conseiller auprès d’Hillary Clinton au Département d’Etat américain19, « les choix que nous faisons sur l’utilisation des données seront aussi importants que les décisions prises dans la gestion des territoires pendant l’ère agricole ou dans l’industrie durant l’ère industrielle. »
Nous nous donnons deux grandes exigences :
(i) L’analyse des données doit être au niveau le plus granulaire pour avoir une idée précise d’une politique donnée sur chaque catégorie de citoyen et non plus à un niveau moyen et de façon agrégée. Comme nous l’avons déjà souligné, comment peut-on expliquer avec conviction l’impact d’un projet de gouvernement si on ne précise pas dans le détail quels sont les gagnants et les perdants, si on ne s’adresse pas à chaque citoyen en particulier ?
(ii) Il doit exister des outils permettant à tout citoyen d’avoir une appréciation de l’ensemble de sa relation avec les pouvoirs publics, c’est à dire de tous les flux financiers, de ses droits et de ses devoirs, dans l’échelle de temps la plus large possible et à tous les échelons de gouvernement (locaux, régionaux, Etat, Union européenne). Et il doit pouvoir se comparer avec l’ensemble de la population, se convaincre de l’équité, ou non, des politiques publiques.
Eclairage : l’exemple de la ville de Chicago
Bon élève de la transparence et du dialogue avec ses citoyens, la ville de Chicago donne un accès complet à des données historiques mises à jour continument sur une très vaste gamme d’indicateurs : consommation d’énergie, criminalité, performance des transports, écoles, santé, et jusqu’au nombre de trous de la chaussée réparés.
La CNIL (Commission nationale de l’informatique et des libertés) est née dans un climat de peur du « Big Brother », notamment à la suite du projet SAFARI, datant de 1974 et visant à interconnecter de nombreux fichiers des administrations à travers un identifiant unique des individus ou des ménages. Aujourd’hui, à l’heure du « Big Data », il n’est bien-sûr pas question de compromettre la sécurité des données individuelles, dont le principe a été réaffirmé par plusieurs directives européennes. Du reste, il faudra sans doute étendre certains règlements pour mieux faire face aux comportements prédateurs d’un nombre croissant d’entreprises.
Cependant, les gouvernements doivent pouvoir faire leur travail dans davantage de transparence, vis-à-vis de leurs citoyens et des institutions qui les contrôlent (parlement, Cour des comptes), mais aussi en interne : à titre d’exemple, on notera que les systèmes informatiques de l’administration fiscale et des administrations sociales ont très peu de passerelles entre elles, ou que les comptables des ministères n’ont pas un accès complet aux données les concernant, qui restent concentrées à Bercy.
Les efforts d’Etalab et de la nouvelle Direction du numérique et du système d’information et de communication de l’Etat, dans la droite ligne de l’Open Government Partnership lancé par l’ONU, sont parfaitement louables mais insuffisants.
Il nous paraît plus qu’urgent de revoir les modes de protection des données et de revenir en fait à une forme moderne et sécurisée du projet SAFARI.
Eclairage : mesurer le Produit Intérieur Brut
Créé dans les années 1930, le concept de PIB, miné par de multiples approximations, a montré ses limites, notamment dans son utilisation comme estimation de la qualité de vie, alors même qu’il est toujours un étalon essentiel dans la détermination de nombreuses politiques publiques.
Comme le suggère The Economist20, on peut certainement améliorer la qualité de la mesure du PIB en exploitant davantage les données fiscales et les nombreuses bases de données du Big Data (recherche internet, prix du e-commerce, transactions par cartes de crédit), supérieures aux sondages effectués sur les ménages et les entreprises.
On peut aussi créer une deuxième mesure de PIB, appelons la « PIB+ », qui prendrait en compte le travail non rémunéré (par exemple les travaux ménagés, les soins aux proches) et l’amélioration de certains services tels que la santé (alors que si leur prix de changent pas, cette progression ne serait pas reflétée dans le PIB actuel).
Pour pallier les difficultés inhérentes à la mesure de flux, on pourrait imaginer de mesurer des stocks à intervalles réguliers, c’est à dire la richesse des ménages, des entreprises et des Etats, y compris le capital immatériel et l’amortissement du capital sous le coup de la dégradation des infrastructures et de l’environnement.
Agir
La clé des réformes est dans la cohérence de l’action. Ce qui a fait le succès des grandes réformes engagées en Suède au début des années 1990, c’est une vision d’ensemble : comme le dit Gunnar Lund, ancien ministre social-démocrate21, « nous avons tout fait à la fois : restructuré le système bancaire, augmenté les impôts, taillé dans les dépenses. […] ces mesures ont été annoncées dans une atmosphère volontairement dramatisée, pour que les enjeux soient bien compris. »
Il est devenu un cliché de considérer que seules des réformes de fond pourront sauver la France du marasme et du déclin, et tout autant un cliché d’affirmer que toutes les solutions sont connues et que seule manquent la volonté politique, la force et le courage de faire.
L’excuse du « on a tout essayé » se limite à un champ d’action politique confiné dans la routine, l’expédient, le court terme, le « paramétrique », la cure immédiate et sans douleur, et non aux réformes de vraie portée. Les gouvernements depuis François Mitterrand ont tout essayé contre le chômage, comme de Turgot à Necker on avait tout essayé contre l’explosion de la dette de l’Ancien Régime. En fait dans un cas comme dans l’autre, on aura bien conçu quelques solutions radicales, mais elles semblaient échapper au champ du possible. Faudrait-il pour vraiment réformer changer de régime, passer par ces soubresauts révolutionnaires seuls sensés convenir aux Français ? Il est dommage de ne pas faire l’économie d’une crise quand précisément toutes les solutions sont connues. D’ailleurs si la Révolution et le Consulat ont pu implémenter des réformes de si grande portée en un temps record, c’est parce qu’elles avaient été envisagées auparavant par de grands serviteurs de l’Etat, souvent du reste appréciés et soutenus par le prince, comme d’Aguesseau et Machault sous Louis XV - Machault, grand partisan de l’égalité fiscale et qui sera encore consulté par Louis XVI… en juillet 1789 !
Dans tout projet sérieux de réforme du pays, il sera donc important de se concentrer sur le paquet cohérent de réformes structurelles le plus à même de générer des gains durables de croissance, aussi bien en termes d’emplois que de productivité. Il n’est pas impossible d’établir des estimations : par exemple, une étude de l’OCDE22 montre d’ailleurs que les réformes déjà engagées (dont le Pacte de responsabilité et solidarité qui a donné naissance au CICE), ainsi que les réformes annoncées pourraient générer une augmentation du PIB de 0,4% par an sur dix ans. On doit donc pouvoir orienter l’action politique sur la base d’études sérieuses, indépendantes et corroborées, et corriger le tir sans dogmatisme si nécessaire.
Le facteur temps des réformes
Dans toute réforme de fond, il faut savoir gérer le facteur temps : d’une part expliquer la trajectoire forcément chaotique des réformes dans le temps, d’autre part pérenniser le plus possible les réformes sous peine de déstabiliser les ménages et les entreprises, et de conduire l’économie en dessous de son potentiel.
La difficulté tient aux attentes-mêmes de la réforme : nous exigeons une progression de résultats, sinon linéaire, au moins en amélioration constante. Or la vraie réforme ne produit rien ni très vite, ni sans douleur. Au contraire, sous l’effet de forces d’inertie, de frictions inéluctables lors du passage d’un système à un autre, les choses ne vont pas mieux, en fait elles empirent souvent : la réforme est destructrice23.
On ne peut donc pas faire l’économie d’un narratif qui inscrit la trajectoire des réformes dans le temps et ne fait pas mystère de difficultés qui pourront durer un ou deux cycles économiques, c’est à dire de l’ordre de cinq à dix ans.
Cela dit, un étagement des réformes peut être opportun pour minimiser l’impact négatif des réformes dans le court terme : comme le remarque une étude du FMI24, faciliter le licenciement en plein marasme économique n’est sans doute pas productif. En revanche, les mesures de libéralisation de l’économie, notamment par renforcement de la concurrence, peuvent avoir un impact positif plus immédiat.
Mais il existe un deuxième facteur important de la gestion du temps par un gouvernement : la stabilité. Comme l’ont montré les prix Nobel Prescott et Kydland25, un gouvernement a tout à gagner d’une gestion à long terme de l’économie. En effet, si un gouvernement prend une décision ponctuelle sur un problème immédiat, les agents économiques ajusteront leur comportement et leurs anticipations, changeant les données du problème initial et forçant le gouvernement à constamment réviser ses politiques, ce qui impacte sa crédibilité et compromet la stabilité et la performance de l’économie.
|
