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16 septembre 2008

Diana Draganova
NOTE DE SYNTHÈSE

Le terrorisme, les droits et les libertés de la personne et l’immigration irrégulière en Europe et en Amérique du Nord : quelques réflexions
Introduction……………………………………………………………………………….2
Section I : Le terrorisme en Europe et en Amérique du Nord……………………………6

A. Les difficultés conceptuelles relatives au terrorisme…………………………..6

B. Les législations antiterroristes en Amérique du Nord (États-Unis, Canada) et en Europe (France, Allemagne, Italie, Espagne et Royaume-Uni)…………………10
Section II: Les droits et les libertés de la personne et la lutte contre le terrorisme……...20

A. Le champ d’application des droits et des libertés de la personne…………….21

B. Les violations des droits de la personne par les mesures antiterroristes et sécuritaires des États……………………………………………………………..24

1. Les dérogations aux dispositions relatives aux droits de la personne………………………………………………………………….25

2. Les restrictions aux dispositions relatives aux droits de la personne………………………………………………………………….28
Section III: L’immigration, la sécurité des États, et les droits et  libertés des immigrants irréguliers face à la lutte antiterroriste…………………………………….......................32

A. L’immigration irrégulière et la lutte contre le terrorisme…………………….33

1. Observations générales………………………………………………..33

2. Les droits et les libertés des immigrants irréguliers dans le contexte de la lutte antiterroriste……………………………………………………...34

B. La sécurité des États et la lutte contre le terrorisme………………………….39

1. Les notions de « périmètres de sécurité » et de « frontières intelligentes » dans la gestion de la migration internationale en Amérique du Nord…………………………………………………………………..39

2. Les paradigmes de la sécurité intérieure et de l’immigration en Europe……………………………………………………………………39

Conclusion……………………………………………………………………………….46

Bibliographie…………………………………………………………………………….48

Introduction
Analyser les interdépendances entre le terrorisme, les droits et les libertés de la personne et l’immigration irrégulière à l’heure actuelle n’est pas une tâche aisée. L’impact destructeur des actes terroristes sur les droits et les libertés de la personne ne soulève pas de doute. Par contre, les rapports d’interdépendance entre le terrorisme et l’immigration irrégulière sont plus complexes et nuancés.
Les incidences négatives du terrorisme sur les droits et les libertés de la personne font l’unanimité au sein des organisations internationales1 et régionales2. À cet égard, il est important de souligner une disposition commune figurant dans les préambules des résolutions de l’Assemblée générale de l’ONU, qui annonce les préoccupations provoquées « par les violations flagrantes des droits de l’homme commises par les groupes terroristes »3. Il existe toutefois des difficultés du fait qu’il n’y a pas de consensus au sein de la communauté internationale entourant la définition du concept de terrorisme. Le caractère « terroriste » d’une activité est déterminé par les systèmes juridiques nationaux. La nature vague et imprécise des termes utilisés pour définir les infractions et les crimes terroristes dans les lois nationales a pour effet de criminaliser certaines formes d’opposition politique ou sociale au sein des États. Par exemple, les activités de l’I.R.A. (Armée républicaine irlandaise) en Irlande et de l’E.T.A. (Euskadi Ta Askatasuna ; signifie « pays basque en liberté ») au Pays basque ont été placées par les États dans la catégorie des actes terroristes menaçant la sécurité et l’intégrité territoriale de l’État en question4.
Si nous nous plaçons au niveau international ou régional, nous remarquons que les buts et objectifs poursuivis par chaque organisation internationale ou régionale ne sont pas les mêmes; il est difficile de concilier la diversité des régimes politiques, économiques et sociaux des États membres. Ainsi, des organisations régionales dont le groupe des États membres est plus restreint – comme l’Union européenne ou l’Accord de libre-échange nord-américain (A.L.E.N.A.) en comparaison avec l’Organisation des Nations Unies (O.N.U.) – sont plus enclines à adopter des positions communes et cohérentes concernant la lutte contre le terrorisme et le respect des droits fondamentaux de la personne, en raison du partage de leurs ambitions et de leurs idéaux communs.
Par leur ampleur et leur caractère déstabilisateur et destructif, les actes et les méthodes terroristes ne constituent pas uniquement des atteintes aux droits des victimes. Le terrorisme incite aussi les États à prendre des mesures préventives qui peuvent parfois engendrer des restrictions ou même des violations des droits et des libertés de la personne.
Les interdépendances entre le terrorisme et l’immigration irrégulière sont perceptibles tant de façon directe qu’indirecte5. Ils le sont directement lorsque des groupes ou des individus se livrent à des actes terroristes mettant en péril la vie et la sécurité des gens. Ils le sont indirectement lorsqu’un État réagit au terrorisme en adoptant une politique et des pratiques qui dépassent les limitations aux droits fondamentaux de la personne définies et admises en droit international. Les exécutions extrajudiciaires, la mise en place des institutions spéciales et l’adoption des mesures d’urgence adoptées par les États peuvent porter atteinte aux droits et libertés fondamentaux, non seulement des personnes soupçonnées d’avoir commis des actes terroristes, mais aussi des civils innocents. De même, les mesures antiterroristes peuvent affecter la présomption d’innocence, le droit à un procès équitable, la liberté d’expression et d’association, ainsi que le droit d’asile. Pour certains États touchés directement par les actes terroristes, l’utilisation de la lutte contre le terrorisme comme prétexte pour limiter l’exercice des droits fondamentaux de la personne a suscité l’approbation – mitigée et controversée à première vue – de la communauté internationale. Suite à cette nouvelle donnée, les mesures sécuritaires et antiterroristes des États sont désormais accompagnées d’un contrôle des flux migratoires et d’un renforcement des politiques d’immigration. Les immigrants irréguliers sont devenus des « personnes à risque » et des « personnes menaçant la sécurité et la souveraineté des États ».
Dans le cadre de son analyse de l’activité récente concernant la lutte antiterroriste menée par la Troisième et la Sixième Commission de l’Assemblée générale de l’O.N.U., la professeure Kalliopi Koufa, rapporteur spécial de la Sous-commission de la promotion et de la protection des droits de l’homme, constate « qu’il n’est donc pas évident de déceler une évolution permettant de consolider la réglementation internationale contre le terrorisme, ni de dégager une tendance vers l’affaiblissement, au nom de la lutte antiterroriste, des garanties en matière de respect des droits de l’homme »6. Cette affirmation est difficilement acceptable si la situation actuelle des immigrants irréguliers et la limitation de la jouissance de leurs droits et libertés s’analysent à la lumière des mesures étatiques dans la lutte contre le terrorisme.
Il n’est pas possible de nous attarder au cours de cette note de synthèse sur la panoplie des instruments internationaux ou régionaux relatifs au terrorisme. Nous nous contenterons donc de choisir les politiques nationales touchant les mesures sécuritaires et antiterroristes de quelques pays en Europe et en Amérique du Nord d’une part, et les politiques communes de l’Union européenne et de l’A.L.E.N.A., d’autre part. Nos observations permettront de mettre en relief la complexité et les conséquences pratiques des liens entre le terrorisme, les droits fondamentaux de la personne et les politiques d’immigration irrégulière des États.
Nous aborderons pour débuter les problèmes ayant rapport aux difficultés conceptuelles relatives au terrorisme, ainsi que les législations antiterroristes de quelques pays en Amérique du Nord et en Europe. La contribution de la jurisprudence internationale et nationale sera aussi évaluée (I). Ensuite, nous analyserons, d’une part, l’impact des mesures antiterroristes et sécuritaires prises par les États sur les droits et les libertés de la personne (II) et, d’autre part, nous essaierons d’étudier comment les États utilisent ces mesures pour mieux contrôler l’immigration irrégulière sans qu’ils prennent la peine de démontrer le lien entre le terrorisme et l’immigration irrégulière (III). Nous tenterons également d’examiner si dans le suivi de la crise survenue après les évènements du 11 septembre 2001 aux États-Unis, il y a eu un changement d’orientation des politiques nationales d’immigration et un affaiblissement des garanties du respect des droits et des libertés de la personne. Bien que l’efficacité d’une politique de lutte contre le terrorisme implique certaines restrictions aux droits et aux libertés des personnes, les mesures antiterroristes devront être en conformité avec le droit international, et en particulier avec le droit international de la personne et le droit international humanitaire.

Section I : Le terrorisme en Europe et en Amérique du Nord
Le terrorisme a touché tant l’Europe que l’Amérique du Nord. Il ne fait aucun doute que les événements du 11 septembre 2001 aux États-Unis ont réuni la solidarité de tous les pays autour de la lutte contre le terrorisme. Les gouvernements des États européens se sont déclarés prêts à prêter main-forte aux Américains dans leur lutte contre ce phénomène. Cette détermination d’éradiquer la menace terroriste se butait aux difficultés conceptuelles relatives au terrorisme (A). La réponse immédiate des gouvernements était l’adoption des législations antiterroristes et sécuritaires draconiennes qui prétendaient défendre la sécurité nationale de leurs ressortissants (B).


  1. Les difficultés conceptuelles relatives au terrorisme


Le terrorisme n’est pas récent et le phénomène n’est donc pas inconnu en droit international. On relève tout d’abord un profond scepticisme sur la possibilité de définir juridiquement le terrorisme7. Bien que les institutions internationales aient déjà offert des propositions8, il n’existe pas de consensus établi dans la communauté internationale sur la définition du terrorisme. Toutefois, il y a deux types d’arguments expliquant ce manque de consensus. Le premier est la divergence des positions politiques des États sur les questions si les actes des États et les actes des mouvements de libération nationale peuvent être définis comme des actes terroristes. Le deuxième type d’arguments renvoie à la multiplicité des approches adoptées par la communauté internationale par rapport à la définition du terrorisme. On distingue un modèle spécifique énonçant les différents types d’actes terroristes (par ex : enlèvement, prise d’otages). Ce modèle spécifique diffère du modèle général qui définit le terrorisme comme concept global, utilisant des critères tels que l’intention ou la motivation9.
Il a été laissé au gré des États de définir les actes terroristes dans leurs législations nationales. Des définitions ont été adoptées par les États-Unis dans le Patriot Act (2001) et par le Canada dans la Loi antiterroriste (2001), ainsi que par l’Union européenne dans la Décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme (2002) et dans d’autres conventions. Il existe des critiques relatives au caractère vague et imprécis des définitions qui ouvrent la porte de l’unilatéralisme des États. Ben Saul observe que: « while flexibility in implementation is warranted due to variations in domestic legal systems, this effectively means that each state unilaterally defines terrorism without any outer legal boundaries seen by the international community »10.
La législation américaine, adoptée en réponse aux attaques du 11 septembre 2001, a été marquée par un souci primordial de sauvegarde de l’intégrité physique du peuple américain. Le représentant du département d’État des Etats-Unis de l’époque, M. A. Mareri, propose une définition du terrorisme qui porte l’empreinte de la politique américaine de force dirigée contre chaque personne soupçonnée d’avoir commis des actes terroristes. Selon cette définition, « le ‘terrorisme’ est une violence préméditée, motivée politiquement, perpétrée contre des cibles non combattantes par des groupes nationaux marginaux ou des agents clandestins d’un État dont le but est généralement d’influencer le public »11.
La Loi antiterroriste (C-36) au Canada définit l’activité terroriste « comme un acte commis au nom d’une cause politique, religieuse ou idéologique en vue d’intimider la population ou de contraindre une personne ou un gouvernement à accomplir un acte qui a pour but de causer des blessures graves ou la mort, de compromettre gravement la santé ou la sécurité de la population, de causer des dommages matériels considérables ou de perturber gravement des services publics »12.
Dans l’affaire Suresh c. Canada (ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)13 (2002), la Cour suprême du Canada a dû examiner la question de savoir si l’expulsion d’une personne présumée terroriste vers un pays où elle sera exposée à un risque de torture viole le principe de justice fondamentale contenu dans l’article 7 de la Charte canadienne des droits et des libertés (1982). Afin de définir le concept du terrorisme, la Cour suprême a fondé son raisonnement sur la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme. Elle reconnaît que le terme « terrorisme », employé à l’art. 19 de la Loi sur l’immigration, inclut tout « acte destiné à tuer ou blesser grièvement un civil, ou toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque, par sa nature ou son contexte, cet acte vise à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque »14
En Europe, le Conseil de l’Union européenne a adopté en 2002 la Décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme. Cette déclaration définit les infractions terroristes (y compris la participation à un groupe terroriste) et prévoit des sanctions. C’est un des rares textes internationaux qui définit l’acte terroriste par référence au but poursuivi. La Décision-cadre exige que les États membres de l’Union européenne prennent les mesures nécessaires pour qu’une série d’actes énumérés15, constitutifs d’infractions dans leur droit national, et enclins, par leur nature ou leur contexte, de porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale, soient considérés comme des « infractions terroristes » en raison de l’intention particulière de leur auteur, c’est-à-dire lorsque ceux-ci sont commis « avec une intention terroriste ». L’activité terroriste est définie comme une activité qui a pour but de gravement intimider une population, ou de contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque, à déstabiliser gravement ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d’un pays ou d’une organisation internationale16.
Au-delà des difficultés à définir le terrorisme, les spécialistes évoquent des risques supplémentaires découlant de cette imprécision. L’impossibilité de définir exactement le terrorisme amène à une extension du champ d’application des mesures de lutte antiterroriste au-delà de leur domaine d’origine. Vu la nature particulière du phénomène, les choix des États prennent en compte le caractère exceptionnel de ces mesures dérogatoires. Or, adoptées en raison de circonstances exceptionnelles, ces mesures dérogatoires par rapport aux droits de la personne devront cesser d’exister dès que leur application n’est plus justifiée.
Les auteurs Ben Golder et George Williams démontrent la nécessité de réanalyser les définitions et les législations antiterroristes dans le contexte qui consacre la sécurité nationale des États : « In several of the statutes, the definition of terrorism should be redrafted. This reflects the fact that legislating against terrorism is an exercise involving constant negotiation and renegotiation of law in a climate where national security is seen as a pressing political imperative »17.
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